生存、死亡亦或僵尸化？ ——国际组织的生命力 | 国政学人

本文将国际组织分为三类。第一类包括可以认为是具有生命力的组织。这些组织必须每年至少举行一次内部层面的会议。它们还必须在实现其既定任务方面取得某种进展。当然，在这一类别中，国际组织的有效性存在很大差异。

第二类是僵尸类。僵尸组织维持一定程度的半正常运作，但在实现目标的进度方面的产出低于预期。但是，这些组织以某种形式存在，而不是完全解散。通常，他们会重新为自己命名，试图恢复活力——各种各样的中美洲一体化计划采用了三个不同的名字，尽管成员或授权的变化很小；而中亚的合作努力在20年期间经历了五次类似的转变，但尽管定期举行会议，这些组织的成员国却并没有消除贸易壁垒。其次，国际组织偶尔会扩展到不同的问题领域，他们可能会在这些新领域取得成功，即使他们在自己的创始领域没有取得太大进展。例如，西非国家经济共同体（the Economic Community of West African States, ECOWAS）成立于1975年，旨在促进区域经济一体化，但从未在贸易自由化方面取得多大成就，而是在1990年转向安全问题，开始进行干预第一次利比里亚内战。在15年有限的经济合作成功之后，它现在拥有了被广泛认为是非洲最有效的维和基础设施。更为普遍的是，当以前的任务变得过时时，组织可能会改变它们的任务。国际清算银行（the Bank for International Settlements）与国际货币基金组织（the International Monetary Fund, IMF）就是典例。但是，尽管停滞不前，僵尸组织仍将以类似的形式持续存在——尽管名称略有不同。

最后一类是已经死亡的组织，它们有正式的秘书处和官僚机构，但从不开会，也没有明显的活动水平。虽然国际组织很少会完全解散，但已死的国际组织通常只是名存实亡。之所以会出现这种情况，往往是因为它们无法实现自己宣称的目标，随后就会陷入资金匮乏的境地。成员国停止缴纳会费并且派遣更少、重要性更低的代表出席会议。这可能导致各组织完全无法雇用工作人员或举行会议，以吸引具有权威的成员国代表。但完全消失的组织在某种程度上是罕见的——就像成员国很少退出国际组织一样。尽管如此，世界上还是有一定比例的组织完全消失了，组织内部的子组织也是如此。

考虑到国际组织间的竞争环境，组织必须能够吸引并留住有才能的员工才能生存下去。官僚机构具有独特的组织文化、结构和行为，这可以使国际组织或多或少取得成功。本文认为任何给定的国际组织的活力取决于两个关键组成部分：员工的质量和官僚自治的程度。这两个要素截然不同但是相互补充。关于官僚自治，各个学科的学者都认为，不被国家利益俘获的官僚机构可以制定更有效的政策。使用委托—代理框架的国际组织学者讨论了成员国如何作为一个集体委托人，将权力委托给国际组织官僚机构，即代理人。核心困境在于，委托人通过委托获得的利益（就合法性和效率而言）与他们将控制权交给自主代理人可能遭受的损失之间的权衡。如果成员国同意授予一个机构足够的自主权，它们在执行任务时受到的政治影响就会减少。国际协议的执行可能会受到不断变化的政治潮流的影响。不受政治控制的自治官僚机构可以更有效地执行其任务。

一个具有自主设计的官僚机构，如果没有称职的员工，就无法很好地工作，这就是国际组织活力的第二个关键组成部分。当官僚们更喜欢地理位置优越、提供有意义的就业机会的国际组织时，这些国际组织就更有可能发挥关键作用，尤其是在有多个国际组织可供选择的情况下。授权和人员配备良好的官僚机构可以在日常层面上制定成员国所设定的目标。

本文在充分考虑国际组织官僚机构的重要性基础上提出了如下假设，

H1：组织吸引和留住优秀员工的能力与组织的活力呈正相关。

H2：如果组织的秘书处有制定政策的自主权，组织就更有可能发挥重要作用。

本节将国际经济组织——即以自由贸易区为起点，在其成员之间促进经济一体化的国际组织——按顺序分为三类。尽管上述理论适用于大多数国际组织，但出于几个原因，本文主要关注经济组织。首先，比较“类似”组织及其产出需要关注具有类似意图的组织。解决分歧问题领域的协定很难在产出方面进行比较。第二，经济协定是当今最突出的国际经济合作形式。处于各种发展水平和世界所有地区的国家都签署了这些协定。因此，研究这些国际组织的活力有助于我们了解国际经济法是否促进了更自由的贸易。此外，虽然一般来说国际组织产出难以直接衡量，但大多数经济协定都有一个明确可见的目标：增加成员之间的贸易。这使得它成为检查国际组织活力变化的一个有用的起点。

本文将国际组织定义为有两个以上的参与国、定期集会以及一个秘书处或者总部，并以其他学者的数据集为参考，排除了所有未曾试图在成员之间促进自由贸易区的组织。

国际组织的活力应该从两个方面来判断：它们的活动水平和产出，以及它们为自己设定的目标。活动的基线水平——即定期会议——是活力的必要条件，但不是充分条件。如果国际组织只是开会而不产生任何与组织使命相关的产出，那么他们更可能被归类为僵尸组织而不是活组织，因为他们只是开会而不产生任何与其存在理由相关的活动。本文研究的经济组织支持成员之间的自由贸易，将其作为经济合作的最低承诺。然而，关注成员国之间产生的贸易并不能将效率与产出混为一谈。各国属于许多不同的协议，包括多边协议，这使得很难知道贸易的增长应该归功于哪个协议。贸易水平只是建立了一个保守的衡量标准，经济协定可以通过这个标准进行评估。

本文通过运行一个标准的贸易引力模型（gravity model）对相关组织输出的最小阈值进行了估计。即使在没有国际协议的情况下，贸易引力模型也会根据各国的经济和地理基础来估计它们应该进行哪些贸易。残差为零表明，即使在没有国际贸易协定的情况下，一组国家的贸易水平也完全符合其经济和地理环境所预测的水平。任何负残差都意味着存在一些潜在的政治上的合作障碍。为了产生与贸易引力模型所预测的一样多或更多的贸易——也就是说，残差大于0将涉及各国消除贸易的政治壁垒。官僚机构不能强迫企业进行贸易，但他们可以帮助消除障碍，使企业能够在其地理环境允许的范围内进行尽可能多的贸易。

活力的衡量标准是将交易绩效与特定组织的活动量进行对比。一个组织必须在一个基线水平上运作，而不管它是否实现了其既定的合作目的（在本例中是经济合作）。如果不定期召开会议，国际组织几乎无法提供建构主义者所倡导的社交。因此，这一衡量既依赖于协议的经济产出，也依赖于协定的整体活动水平，后者通过《国际组织年鉴》（Yearbook of International Organizations）中的数据进行评估。如果《年鉴》根本没有列出某个国际组织，或者在某一年将某个国际组织列为不活跃组织，那么无论成员国之间的贸易水平如何，该组织在该年都被视为死亡组织。然而，如果一个组织要么出现在年鉴中，要么在给定年份列出了一些非零次数的会议，但预测与实际贸易之间的差异小于零，则该组织属于僵尸类别。这表明该组织的成员交易量低于标准贸易引力模型的预测，但这些组织仍有一定程度的活动。也就是说，尽管他们在实现其既定的合作目标方面缺乏进展，但他们仍然坚持下去。如果一个组织在年鉴中显示在某一年中至少召开一次会议，并且预测与实际贸易量的比较等于或大于零，则该组织被视为活跃。

表1：国际组织的活力（资料来源：译者翻译）

组织内部的活力也会随着时间的推移而变化。本文在组织成立的那一年将它们全部编码为有活力的。考虑到他它的交易潜力，它们会进入不活跃和表现不佳的僵尸状态。但如果它们的活动增加或贸易剩余变为非零，它们可以回到活力状态。

图1 经济组织的活力水平随时间变化（资料来源：原文）

国际组织活力理论的核心在于官僚品质和官僚自主性。为了将秘书处吸引和留住有才能的员工的能力操作化，本文收集了与秘书处所在城市工作相关的艰苦条件工资（hardship pay）百分比的数据，相对于该地区的其他秘书处地点。这一指标显示了秘书处所在地的可取性，并代表了该组织的工作人员质量，从长远来看，这将与该组织的寿命有关。为补偿困难或不受欢迎的生活条件而要求的较高溢价，将与一个组织的活力负相关。

官僚自治也影响国际组织的活力。为了衡量给定国际组织官僚机构的自主性，本文使用了Haftel对组织中实施的官僚自治编码。Haftel的编码不仅捕获了组织中法律上的自治水平，而且还捕获了国际组织在实践中是否坚持这些标准。许多组织声称拥有超国家地位，但不尊重自己条约中的合法化水平。如果不存在超国家机构，该变量取值为0；如果该组织建立名义机构（如东盟、中非共同体和科迈萨），该变量取值为1；如果这些机构具有信息收集和咨询作用，该变量取值为2；如果该组织是有能力修改提案，则为3；如果该组织有否决提案的能力(如欧盟)，则为4；如果包含超国家机构作为主要决策节点运作的情况，则为5。随着时间的推移，组织在实施自治方面可能会有所不同；例如，安第斯共同体在1993年实施了有效的体制改革，使其得分从2分提高到3分。高价值应该与活组织联系在一起，死亡和僵尸组织的排名会较低。

组织实现的自治与其设计的自治不同。简单地使用协议的设计可能会引起对内生性的担忧；也就是说，人们可以推测，如果国家不希望一个组织蓬勃发展，它们就会设计最低限度的实施自治（尽管人们可能仍然会质疑，为什么国家会不辞辛劳地建立它们不希望保持重要性的组织）。然而，一个组织的实施自治反映了独立的设计原则在实践中实施的程度。

本节提出了关于官僚素质与国际组织活力之间关系的中心假设的实证检验结果。

表2 核心模型（资料来源：原文）

表2显示了多项logit模型，其中因变量是一个名义变量，对活组织、死亡组织或僵尸组织分别进行编码。常数显示了将所有自变量设置为0时，每个结果的预测概率。参照组为活组织。

图2 预测概率（资料来源：原文）

官僚假设预测了活力和实施自治之间的正相关关系，这在结果中得到了证实；官僚自治与活力呈正相关，与死亡组织和僵尸组织呈负相关。更少的秘书处城市的吸引力与活力呈负相关（更多的艰苦补偿可以抵消地点的影响），并且与组织死亡有正相关关系。

图2显示了从最小值到最大值改变城市吸引力程度（通过秘书处所在城市的艰苦补偿工资），并保持所有其他变量不变，因变量的所有三个值的预测概率，无论组织是活的(3)，僵尸(2)还是死的(1)。

表3 二元因变量估计（资料来源：原文）

表3显示了每种生命力形式（活、死亡或僵尸）的二元变量的Logit估计。在所有这些估计中，操作化假设的变量的系数不应该具有相同的符号。例如，一个更自治的官僚机构将与更高的生存概率相关联，但死亡或僵尸状态的概率较低。同样，一个不那么吸引人的地方——通过艰苦补偿工资来运作，其中较高的值表明该地区的艰苦程度更高——应该导致活组织的负相关和死亡组织或僵尸组织的正系数。在这里，财富水平与活组织呈正相关，与死亡组织负相关。

尽管许多研究都假设“在书中”存在的任何国际组织都保持一些基本的功能，但现实看起来却大不相同。一旦考虑到一个组织的经济产出，以及它的活动水平，我们就会发现，只有大约一半的经济组织是有活力的。大约10%的经济组织实际上已经死亡，剩余部分是僵尸组织，有一些最低水平的人员配备和操作，但几乎没有实际产出。秘书处吸引和留住优秀工作人员的能力——以分配给秘书处城市的艰苦工资水平为代表——与特定组织的活力有关。这一理论可以应用于国际关系之外的许多类型的组织，以及许多不同的治理层。

本文还提出了政策制定的相关发现。如果秘书处城市选址能够帮助确定一个组织的健康状况，那么决策者应考虑国际组织总部的选择。这一发现有助于解释为何国际组织会聚集在单个城市，如瑞士日内瓦和蒙得维的亚。在有吸引力的城市落户的国际组织可能更有机会生存，因为它们吸引了高质量的官僚，而在同一城市设立总部的国际组织数量越多，这种影响可能会成倍增加。然而，这种效果可能有一个上限。大量的国际组织可能会在组织之间产生过多的竞争，使国际组织的生存更加困难。

这对国际组织的定量文献也有影响。仅凭惯性而坚持的组织可能没有足够的治理能力或对成员国的监督来实现合作。如果将这些组织包括在内，试图估计国际组织对合作的影响，将削弱职能组织的实际影响。对世界上数百个国际组织进行更仔细的评估，并重新编码以反映它们的实际生活状态，可能会揭示出类似的功能不足的机构模式。然后，适当的编码将使研究人员能够对每种类型的组织的预期效果产生更现实的估计。对国际组织数量剧增和扩散的研究可能会交替揭示一些僵尸或死亡组织，这可能会削弱我们对国际组织激增的最初印象。

官僚自治

Bureaucratic autonomy

艰苦补偿工资

Hardship pay

校对 | 崔一丁

审核 | 金也琪

排版 | 闫珂菲