楼继伟：下一步的积极财政政策如何展开
4月27日，中国财富管理50人论坛（CWM50）与中国财政科学研究院联合举办“当前经济形势下的财政政策”专题会议，就当前如何实施好积极财政政策、更好地发挥稳定经济的关键作用进行研讨。全球财富管理论坛理事长、中国财政部原部长楼继伟出席会议并讲话。以下为讲话全文。
我讲以下四个方面的观点。
第一个方面，关于已经采取的财政措施。
首先是税费的减免。比如社保、公积金的延期缴纳；比如失业保险金的使用，特别是失业保险补助的人员范围还包括了原来没有参加失业保险金缴纳的一些农民工；还有出口退税率的进一步提高，除“高耗能、高污染和资源性”产品外，真正实现了出口产品零税率，包括农业含量高的产品等之前较难处理的问题也做了考虑，这些措施都是非常必要的。还有一些地方在发消费券。除了补助居民，促进提高消费之外，还有助于重启商业。
所有这些措施都在动用财政资源。《预算法》规定，在预算执行中，全国人大没有通过新的预算之前，可以按照上年预算延续的结构以及上年结转的项目继续支出，同时还可以用于自然灾害等突发事件处理的支出。这些措施都是依据上述规定来实施的，但是考虑到肯定会突破今年原先报给全国人大的预算，因此应该尽快通过预算增加赤字。
第二个方面，关于积极的财政政策。
近日中央政治局会议已经明确，要提高赤字率、增加地方政府专项债券、发行抗疫特别国债等。预计应该已经有议案送全国人大了，可能开会后生效。去年的赤字率是2.8%，专项债的规模是2.15万亿，今年赤字率肯定会提高，专项债的规模也会提高。
第三个方面，关于财政政策下一步如何展开。
一是加大救助力度。由于救助工作的信息复杂性高，因而此项工作应该主要靠地方，但是地方面临减收，他们因救助而增加的支出要靠中央扩大对地方的转移支付。
二是要推动民间投资。一季度的固定资产投资下降了16%，其中第二产业下降了22%。投资下降、特别是制造业投资的下降最多。推动这些投资要加大增值税期末留抵退税的政策力度。2016年营改增把生产型增值税改为消费型，原来实行生产型增值税时，由于设备、厂房等不能计入抵扣项，所以期末留抵退税不多，改为消费型增值税后，这部分就比较多了，实施一次比较大的投资，可能两三年都抵不完。在2017、2018年都想加大期末留抵退税的力度，由于增值税“五五分享”，但面临产业链地区分布差异的困难，退税却无法“五五分担”。到2018年年底时，留抵退税的规模接近2万亿，直到2019年国务院新出台了分摊退税政策，才解决了这个问题，进度也加快了。估计留存的期末留抵还是很大，应该按新办法加快期末留抵退税，这有利于减少企业流动资金占用，推动民间投资。
三是要扩大一般预算赤字，特别是中央的一般预算赤字。首先是要补上由于经济下行造成的减收，不然会影响已经确定的支出。其次是要补上加大留抵退税力度之后的财政减收。之所以要以中央为主，是因为按预算法规定，地方增加的赤字只能用于公共投资，增加中央赤字和中央的转移支付后，才可以补上本级和地方的支出缺口，主要是一般支出缺口。再次是要弥补减费的缺口，包括已经减免的社保缴费等。这类减免，支出方面不能减，就增加了社保支付的缺口，要靠一般财政来补。还有一些跟财政支出不相关的收费，比如公积金。公积金的缴费率是单位和个人各5%-12%，合计最高到24%。现在是可以缓缴，我认为今后可以将缴费率统一降至5%，包括一些专家提出取消公积金的建议我也赞成。此外，还可以考虑降低工会会费，如将目前按工资总额的2%缴纳减半按1%。降低这些收费不会加大财政补缺口的压力。
四是扩大地方政府专项债。去年是2.15万亿，今年加多少取决于有多少合格项目。专项债要对应有一定收益的公共投资项目，一般使用政府性基金做还款保障，各地普遍用土地储备基金。额度的增加还是要与符合条件的项目相对应，但确实应有所增加。这次提出了抗疫特别国债，但也要符合特别国债的要求，即所用项目能够按期付息、到期还本。如果是五年期的特别国债，估计大致每年要付息2--3%，五年以后一次还本。如果真有这样的项目，民间投资就可以做，或者财政提供些补贴支持。如果真找到一些这样的公共项目，少量发一些特别国债未尝不可，但大量的这类机会可以由民间来做，政府给予一定的支持，还如PPP方式就可以。
另外，我不认为特别国债可以用于一般性支出。我国去年赤字率是2.8%，今年即使再加3个百分点也只是5.8%，相比美国的赤字率从3%提高至14%，并不存在特别的压力。而且特别国债不列入赤字是因为能够还本付息，因而不能用于一般性支出。我也不赞成由央行直接购买国债。不管发什么债，亦或增加赤字，用一般债务来弥补赤字缺口。央行直接购买国债是违反《人民银行法》中关于“中国人民银行不得对政府财政透支”规定的。总之，无论是特别国债的性质、还是财政政策和货币政策的配合，基本的原则还是要坚持。
五是分析需要多大的财政政策规模。2019年是19万亿的一般公共预算收入，疫情导致经济减速可能减少收入1.5万亿。目前来看，第一季度已经下降较多，全球疫情何时能真正平稳、产业链何时能真正恢复还很难判定，而且不仅是我们自身的经济减速，全球的衰退对我们都有影响，所以减收是必然的。首先要解决这1.5万亿的减收问题，如果加大留抵退税力度，按退税1万亿预估，则就是2.5万亿的规模，再加上抗击疫情补短板增加的一般支出，至少是3万亿的赤字增加，而且主要是中央层级的。我国GDP去年是100万亿，3万亿就是3个百分点的赤字率，至于增加多少专项债和特别国债，需要根据项目的情况来定。全部加上之后，真有可能接近有的专家提到的5万亿规模。
第四个方面，最重要的是结构性改革的措施。
最近党中央国务院专门发文，要推进包括劳动力、土地、资本、技术、数据五大要素的市场化配置改革。这非常重要，特别是以大中城市为中心的城市化，会产生巨大的有效需求，也能产生巨大的供给和足够的就业，这些方面应该重点着力。财政政策恰恰能在其中发挥相当大的助力作用，因此要调整财政支出结构。比如支持农民工子女就学，建议将已有的中央义务教育经费随学籍转移制度，进一步延伸至发达地区，让发达地区多吸收农民工，支持农民工子女的就学和就业。还有其他一些政策，如农民工的经济适用房，也可以提供支持。土地现在是同等入市，要让大城市为中心的城市群，能够真正发挥产业集聚，推动创新，吸收就业，进而产生新的需求和供给。
在一个资源配置比较完善的经济体制内，财政政策和货币政策的协同配合发挥着重要的调节作用。在结构性改革空间比较大的经济体，如果能进一步完善相关机制，加快结构性改革，就能创造出巨大的动力、巨大的供给和需求，财政政策和货币政策是很好的助力，所产生的效果更大。
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