王建军连续三年力推严惩欺诈发行，建议最高刑期提至无期，大幅提高罚金额度，为注册制改革保驾护航

“法与时转则治。新证券法在行政处罚、民事赔偿方面加大了对欺诈发行的惩戒力度，刑罚短板也亟须补齐。建议修改刑法，将欺诈发行罪调整纳入‘金融诈骗罪’范畴，把最高刑提高至无期徒刑，同时提高罚金额度，拓宽欺诈发行罪的规制范围，明确‘关键少数’的刑事责任。”全国人大代表、深交所理事长王建军接受上证报记者专访表示。

在他看来，当前发行注册制改革已迈出坚实步伐，前端实施市场化准入，必须辅以后端强化监管、处罚，对各类违法行为举起“大棒”，否则注册制改革的成效、进程都将受到影响。王建军提出，应当“民行刑”三管齐下，构建立体化的欺诈发行责任追究体系。

王建军作为第十三届全国人大代表履职以来，一直持续关注修改刑法、提高欺诈发行惩处力度的议题。2018年、2019年的全国两会期间，他分别提交了《关于修改刑法，加重欺诈发行犯罪刑罚力度的议案》，和《关于修改刑法，将欺诈发行犯罪刑期增至无期，重罚参与合谋的中介机构的议案》。今年，他已向大会提交《关于加快修改刑法，严打欺诈发行，保障注册制改革的议案》，继续力推严惩欺诈发行。

近年来，资本市场欺诈和造假类案件呈现逐年上升态势，康德新、康美药业财务造假案，五洋建设欺诈发行债券案等受到社会广泛关注，屡打屡现的违法案件，愈发凸显出进一步提高资本市场违法成本的迫切性。近期召开的国务院金融委第25次、第26次和第28次会议连续强调，要坚决打击各种欺诈和造假行为，对造假的公司和个人坚决彻查、严肃处理。

严惩重罚各种欺诈和造假行为，已成为民之所盼，政之所向，市场共识。王建军提出的建议，也得到了众多来自上市公司的代表、委员的“附议”。

“信息披露是证券市场的基石，不说假话、不做假账、真实披露是最基本底线。欺诈发行严重挑战信息披露制度的严肃性，严重侵蚀市场诚信基础，严重破坏市场信心，严重损害投资者利益，是证券市场的‘毒瘤’。”王建军说。

他提出，欺诈发行类案件涉众性强，涉及金额大、范围广、人数多，直接危及国家金融安全和金融稳定，其危害后果远不止侵害企业管理秩序，也远比普通金融诈骗严重。

公开资料显示，2018年，金亚科技被证监会查实IPO造假，涉及募集资金4.18亿元，波及近6万户投资者 。2015年，五洋建设欺诈发行公司债券，非法募集资金高达13.6亿元。然而，在现行刑法中，欺诈发行罪被纳入“妨害对公司、企业管理秩序罪”范畴，最高刑期仅有5年，与其社会危害性难以匹配，欺诈发行处罚太轻多年来也一直被市场诟病。

相比之下，同属于非法集资类犯罪的集资诈骗罪，由于被刑法归入“金融诈骗罪”章节，可处10年以上有期徒刑甚至无期，处罚力度就重得多。2016年，商丘市中院在一起集资诈骗案，涉及的集资额为1.9亿元，造成517名集资参与人未兑付资金9千余万元，被告人被判无期徒刑，没收个人全部财产。

“欺诈发行的刑事处罚明显过轻，罪责刑实是不相称的。按‘罪刑相当、罚当其过’的原则，最高5年的刑期设置明显偏低，没有让违法者付出应有代价，难以起到惩治、震慑和防范该类犯罪的效果。”

王建军表示，建议修改刑法，将欺诈发行罪调整纳入“金融诈骗罪”范畴，将最高刑提至无期徒刑，同时提高罚金额度，拓宽该罪规制范围，明确“关键少数”的刑事责任，使该罪的犯罪类型、刑罚配置与其社会危害性相匹配。

当前，创业板试点注册制正在紧锣密鼓地推进中，作为资本市场全面深化改革的重要内容，创业板改革首次将增量与存量市场改革同步推进，且在IPO、再融资、并购重组等领域同步实施注册制，同时配套完善投资者适当性管理、交易、信息披露、退市等基础制度，是注册制改革承前启后的关键步骤。

王建军表示，证券发行注册制已作为一项资本市场基础性制度写入新证券法。在科创板、创业板先行先试的基础上，下一阶段，注册制改革将分步骤向全市场推开，在此进程中，加大刑法制度供给十分迫切。

“注册制实行前端市场化准入，对便利企业融资，提升市场活跃度大有裨益，但如果对欺诈发行犯罪处罚力度不够，可能导致该类案件数量进一步上升，影响改革成效，阻碍改革进程，影响资本市场服务实体经济能力。”他表示。

3月起实施的新证券法，已经明确释放了不断加大资本市场违法违规惩治力度的信号。新证券法全面完善了欺诈发行的行政责任和民事责任，包括提高行政罚没款金额，确立了“责令回购”“先行赔付”，以及证券集体诉讼制度等。

王建军提出，新证券法实施后，刑罚过轻的问题尤显突出，短板亟待补齐。此外，新证券法还拓宽了证券品种范围，也需要刑法予以配套完善。加快修改刑法，严打欺诈发行，建立健全“民行刑”三管齐下、齐头并进的责任追究体系，才能为全面实施注册制保驾护航。

资深投行人士王骥跃也认为，现在的违法成本还是太低，在证券法没有修订以前，诸如康美药业虚增营业收入、营业利润、货币资金总计数百亿元，即使顶格也仅能罚款60万元，这不像惩罚。新证券法虽然提高了罚款金额，但相比收益还是“九牛一毛”，要营造驱逐劣币而不是让劣币驱逐良币的市场氛围，就要加大对违法违规的惩罚力度，提高违法成本。

作为创业板改革系列配套规则之一的《深圳证券交易所创业板股票上市规则》征求意见稿中，设立了专门章节，对公司治理予以集中规范，强化“关键少数”的责任与义务。在今年拟提交的议案中，王建军也提出，强化对“关键少数”的责任追究，在刑法中明确规定控股股东、实控人组织、指使从事欺诈发行的刑事责任。

王建军指出，修订后的新证券法特别加强了控股股东、实控人在欺诈发行中的法律责任，比如规定组织、指使从事欺诈发行的最高可处2000万元罚款，明确民事过错推定、连带赔偿等。为进一步提高控股股东、实控人的违法成本，强化精准打击，建议刑法明确组织、指使欺诈发行的刑事责任，从刑罚方面加大震慑。

他建议，将刑法相关条款修改为：控股股东、实际控制人组织、指使实施前款行为的，处5年以下有期徒刑或者拘役；数额巨大、后果严重或者有其他严重情节的，处5年以上10年以下有期徒刑；数额特别巨大、后果特别严重，且存在其他特别严重情节的，处10年以上有期徒刑或者无期徒刑。

上市公司代表委员积极呼吁修法 严惩欺诈发行

修订刑法，进一步提高欺诈发行的违法违规成本，也受到了今年参加全国两会的代表委员的热议和呼吁。

全国人大代表、回天新材董事长章锋认为，完善法制体系是全面深化资本市场改革的必要步骤。修改刑法加重欺诈发行等违规行为的刑罚力度，将大幅提高市场主体的违法成本，提升监管威慑力，保护投资者利益。从长远来看，这有利于净化市场生态，促进市场规范有序运行。

全国政协委员、东方财富董事长其实提出，尊重投资者、敬畏投资者、保护投资者，是资本市场践行以人民为中心发展思想的具体体现。投资者是资本市场发展的基础，欺诈发行严重侵害了投资者合法权益，对资本市场带来了破坏作用，支持加大力度惩治证券市场欺诈行为，维护市场良好秩序，提升上市公司质量，促进资本市场健康快速发展。

“过去，证券法、刑法在处罚和量刑上，与资本市场违法违规行为的情况存在不相适应的情况，个别上市公司的重大违法违规行为虽受到顶格处罚，但远远不能匹配其违法违规的程度，在一定程度上损害了资本市场的整体形象，打击了投资者的信心。” 全国人大代表、晨光生物董事长卢庆国表示，为了维护资本市场的健康发展，对于欺诈发行等重大违法违规行为，有必要加重刑罚力度，从制度上消除欺诈者生存的土壤，守护市场纪律和秩序。

另外，全国人大代表、国瓷材料副总经理司留启也提出，修改刑法加重欺诈发行刑罚力度，是应广大投资者的需求而提出的，有广泛的群众基础。以康美药业为例，其经营业绩造假超过百亿元，监管部门顶格处罚仅有60万元，相对于造假收益造假成本太低。在成熟资本市场，造假的利益相关者将面临天价索赔，直接关联方甚至面临刑事处罚。美国市场高昂的造假处罚，也是上市公司不敢造假的原因。在注册制逐步推行的中国资本市场，完善信披制度和退市制度是必由之路。