缩水的“三公”经费：该花的一分不少，不该花的坚决不花
“三公”经费的减少
主要有两个原因
“三公”经费缩水
《中国新闻周刊》记者/徐天
本文首发于总第858期《中国新闻周刊》
6月20日，财政部部长刘昆向十三届全国人大常委会第三次会议作国务院关于2017年中央决算的报告。他说，2017年，中央本级 “三公” 经费财政拨款支出合计43.6亿元 （包括基本支出和项目支出安排的经费），比预算数减少17.87亿元。
从2011年起，中央各部门向社会公开部门决算和预算，至今已有七年，每年公布的预算数和决算数均在不断下降。从决算数来说，2017年，中央本级 “三公” 经费决算数为43.6亿元，而在2011年，这个数字是93.64亿元，前者比后者减少了一半以上。从预算数来说，中央本级2018年“三公”经费财政拨款预算限额58.8亿元，与2012年的拨款预算79.84亿元相比，也减少了21亿元。
财政部相关负责人说，“三公”经费的减少，主要有两个原因：一是中央部门贯彻落实中央八项规定精神和国务院“约法三章”有关要求，从严控制和压缩“三公”经费支出；二是受客观因素影响，部分因公出国、外事接待任务未实施，公务用车支出减少。
中国财政科学研究院副院长白景明告诉《中国新闻周刊》，应科学地看待这个问题。他说，“三公”经费减少，一方面是因为严格控制，另一方面也因为市场价格等因素的下降。“如果市场价格上行，可能经费会有一定的波动。”
从公开到细化
中央各部门陆续公开“三公”经费是在2011年。2011年5月，国务院提出，中央各部门要公开本部门2010年度“三公”经费决算数和2011年“三公”经费预算情况。
所谓“三公”经费，是指出国（境）费、车辆购置及运行费、公务接待费。
2009年，中央财政收入、中央财政支出、中央本级支出、中央对地方税收返还和转移支付等4张预算表首次公开。2010年，经全国人大审查批准的中央财政预算12张表格全部公开，内容涵盖公共财政预算、政府性基金预算和国有资本经营预算。
公开财政预算的举动也逐渐蔓延到了中央部门和各省。2010年，在报送全国人大审查部门预算的98个中央部门中，有75个公开了部门预算。18个省（区、市）财政也公开了本地区公共财政预算和政府性基金预算。
2011年，27个省（区、市）财政进行了公开，20个省（区、市）公开了省直部门的部门预算。国务院就此提出，98个中央部门都应公开部门预算和决算，并且公开“三公”经费的预算和决算。地方政府及其有关部门也应比照中央财政做法，公开相应的信息。
当年，最先公开“三公”经费预算的是科技部，有关描述只有一句话：2011年用财政拨款支出安排的出国（境）费、车辆购置及运行费、公务接待费这三项经费预算为4018.72万元。第二个公开“三公”经费的是中国工程院。相比科技部，他们不仅公开了当年预算数据，还公开了2010年的决算数据。
之后，陆陆续续有一部分中央单位公布了数据，大多公布的只是简单几个数字，审计署却是其中的例外。“‘因公出国’花费，总数617万元，69个组团368人次。‘公车’经费，车辆购置支出115万元，新购轿车2辆（每辆25万元）、小型客车1辆（每辆27万元）、越野车1辆（每辆38万元）；实有公车206辆，平均每辆车运行维护费5.41万元。‘公务接待’经费，涉外接待支出140万元，接待国外来访24个团组139人次。”
最终，共有94家中央部门在2011年7月公布了“三公”经费，这其中，有一些部门选择了在周五、周末或者晚上公布，公布后也只是放在了官网的不显眼位置。
一名专家在接受媒体采访时说，其实在预算中并没有“三公”经费的科目，所以中央各个部门都是从总预算中将关于接待、出国、用车的经费剥离出来。各个部门之间口径不一，数据千差万别，真实性也很难判断。
“公布的数据太笼统，又没有公布相关财务规定，难以进行比较。”这位专家认为，光公布这两三个数据是远远不够的，“象征意义大于实际意义。”
2012年7月，各中央部门再次公开“三公”数据。有关2012年当年的预算数，仍然是出国、公车购置及运行、接待三笔费用各自是多少、总和是多少。而有关2011年的决算数，除了三笔费用各自是多少、总和是多少，还增加了其他信息。
最先公开的是国务院南水北调办公室和财政部。在公布出国出境费用时，两个部门都公布了头一年出国团组和人数。南水北调办公室2011年出国出境费用是191.57万元，这其中，有8个团组，34人次出国出境，每人次约5.6万元。财政部则有208个团组、939人次出国出境，每人次约2.8万元。而在公布公车购置及运行费用时，南水北调办公室提出，2011年共有144.9万元用于此，当年保有车辆23辆，未新购置车辆，车均运行费6.3万元。财政部则在公车方面开销了1680.02万元，当年保有车辆368辆，新购置5辆车，车均运行费4.17万，新车均价23.99万。在公布决算数中的接待费时，两部门则都只公布了金额数，分别是42.57万元和348.81万元。
之后，除了头一年未公布“三公”经费的三部门以及中华全国总工会，其他中央部门也在当月陆续公布了“三公”经费的决算数、预算数，多数部门也相继公开了出国团组、人数、保有车辆数、新购置车辆数。
2015年，“三公”经费决算数的公开有了更细致的变化，各部门首次公开了上一年度公务接待费相关的批次及人数。比如，农业部公布前一年公务接待费为929.87万元。其中，外事接待支出331.76万元，共接待426批次、3075人次；国内公务接待支出598.11万元，共接待7150批次、55598人次。
有学者在接受媒体采访时说，政府在“三公”晒细账上又迈出一步。因为每个部门和单位的规模和职能不同，“三公”支出不能只单纯对数字进行比较。但不断扩大的公开范围和越来越细化的数字综合在一起，就能告诉民众政府明明白白的支出，这也是公众监督越来越有力度的体现。
改革倒逼
中国财政科学研究院副院长白景明告诉《中国新闻周刊》，这些年来，“三公”经费屡降，这其中，减少最多的是公车购置及运行费。在2012年中央本级“三公”经费的预算中，因公出国（境）费21.45亿元，公务用车购置及运行费43.48亿元，公务接待费14.91亿元。而中央本级2018年“三公”经费的预算中，因公出国（境）费19.49亿元，公务用车购置及运行费33.03亿元（包括购置费2.39亿元、运行费30.64亿元），公务接待费6.28亿元。
可以看出，这些年来，公车购置及运行费的预算减少了10亿左右，公务接待费的预算减少了8亿元左右，因公出国出境费用的预算减少了2亿元左右。近几年，公务用车制度取得明显成效，公务车购置及运行费连年下降，且下降金额十分明显。
另一个下降数额较大的是公务接待费。2013年，《党政机关国内公务接待管理规定》颁布，严格规定了公务接待的流程，包括对方必须发公函，接待结束后接待单位必须如实填写接待清单，并由相关负责人审签。
规定还对接待的细节做出了明确，比如，接待对象应当按照规定标准自行用餐。确因工作需要，接待单位可以安排工作餐一次，并严格控制陪餐人数。接待对象在10人以内的，陪餐人数不得超过3人；超过10人的，不得超过接待对象人数的三分之一。工作餐不得提供香烟和高档酒水，不得使用私人会所、高消费餐饮场所。
规定还明确，接待单位不得超标准接待，不得组织旅游和与公务活动无关的参观，不得以任何名义赠送礼金、有价证券、纪念品和土特产品等。
白景明说，这些规定都体现了“严控接待”这四个字，使得公务接待费也大规模下降，虽然预算内的下降金额比不上公车购置及运行费，但下降幅度高于后者。
另一项支出是因公出国出境费用。自2013年起，《关于进一步规范省部级以下国家工作人员因公临时出国的意见》《因公临时出国经费管理办法》等文件陆续出台，规范出国出境问题。规定明确了不同级别的公务人员所能采用的交通方式、住宿标准，并对伙食费、公杂费进行了规定。另外，还明确了出访的报批流程，并提出，原则上各地区各部门正职和政府序列省部级人员每年出国（境）不超过1次，分管外事、商务的省部级人员严格根据工作需要安排，其他省部级人员1个任期内出国（境）不超过2次或2年内出国（境）不超过1次。
规定还对出访团组人数、国家数、在外停留天数做出了最高限量，比如，出访团总人数不得超过6人，不得携带配偶和子女同行，每次出访不得超过3个国家和地区，在外停留时间不超过10天。通常情况下，出访2国不超过8天，出访1国不超过5天。
白景明说，正是因为对因公出国的细节进行了规定，并制定了科学合理的支出标准，才能使得出国出境费用下降了。“有的年份，出国团组数、人数都有增加，但是支出额并没有增加，正说明这些规定是合理且有效的。”
不过，也有专家指出，“三公”支出并不是越少越好，每个部门和单位的规模和职能不同，不能只单纯看数字增减。如果一味追求支出减少，势必矫枉过正。
但白景明认为，目前显然没有矫枉过正。他认为，“三公”支出是必要的支出，否则可以直接取消。
“要科学地看这个事情。减少是因为严格控制，也因为市场价格等因素的下降。反之，如果市场价格上行，可能支出会有一定的波动。总之，应做到该花的钱一分不少，不该花的则坚决不花。”白景明说。
值班编辑：俞杨
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