钟正生：财政“后置”强化——2021年上半年财政数据解读

首席经济学家论坛

来源：钟正生经济分析

作者：钟正生张德礼张璐（钟正生为中国首席经济学家论坛理事，平安证券首席经济学家，研究所所长）

事件：2021年上半年，一般公共预算收入117116亿元，同比增长21.8%；一般公共预算支出54624亿元，同比增长23.2%。上半年全国政府性基金预算收入39078亿元，同比增长24.1%；全国政府性基金预算支出41699亿元，同比下降7.8%。

1、在各类减税降费政策持续推进的背景下，上半年公共财政收入复合增速已高于疫情前的水平。分税种看：1）股票市场成交活跃带动证券交易印花税增速在各税种中最高。2）居民收入增长带动个人所得税继续高增。3）上半年国内房地产市场高景气带动相关税收增长。4）利润改善后企业所得税稳定增长。5）今年进口和出口都有很强韧性，这也在相关税收上得到体现。6）消费恢复较慢，国内消费税和国内增值税还有进一步修复空间。今年税收收入增速稳步抬升，而非税收入增速逐步回落，6月前者的累计增速在年内首次高于后者，表明随着中国经济平稳恢复税收减收压力缓解，而财政对非税收入的依赖下降。

2、上半年和6月当月的财政支出两年平均增速都为负，目前依然没有看到财政明显发力的迹象。上半年公共财政支出增长4.5%，两年平均增长-0.8%，今年以来首次负增长。6月当月公共财政支出增长7.6%，两年平均增长-4.0%，而5月的为-0.6%，本月跌幅进一步扩大。今年财政支出“后置”这一特征在6月得到进一步强化。公共财政收入增速已高于疫情前，但支出节奏偏慢，令上半年赤字使用率明显低于往年同期。从资金投向看，财政支出继续向民生性领域倾斜。

3、政府性基金收入增速今年持续回落的趋势在6月有所缓解。上半年政府性基金收入同比24.1%，两年平均增长10.8%，高于1-5月的两年平均增速9.5%。国有土地使用权出让收入同比增长22.4%，两年平均增速也从11.8%提高到13.5%。开发商融资和房地产抵押贷款持续收紧，土地出让金和政府性基金收入回落的趋势预计还没有结束。不过，由于集中供地会导致土地出让金缴纳不再像以前那样平稳，政府性基金收入增速是震荡回落的。政府性基金支出仍受专项债发行偏慢的拖累，上半年全国政府性基金支出同比-7.8%，两年平均增速为5.9%，继续明显低于同期的政府性基金收入增速。由于缺少有合适回报率的项目，在地方债务监管趋严的背景下，今年新增专项债额度可能用不完。

站在财政的角度，也能让我们对7月超预期降准有更深的理解。今年上半年公共财政收入两年平均增速已高于疫情前，但支出的两年平均增速转负，收、支分化可以说是在向极致演绎。在经济不弱且财政有发力空间的情况下，超预期降准一来继续加大对经济薄弱环节的支持，二是表明本轮紧信用无需紧货币。本轮紧信用的重点对象是地方政府和开发商，但在具体措施上有很大不同：地方政府紧信用主要是在资金需求端出台相关文件，限制地方政府违规举债，是财政和各级政府主导的；而房企融资收紧主要是金融监管机构主导，包括三道红线、规范开发商贷款占比等。在遏制住这两类主体的融资需求后，紧信用不再需要和以往一样需要紧货币来配合。换言之，在货币政策的双支柱调控框架下，宏观审慎管理得越扎实，货币政策就可以实施得越调适，因金融输血实体经济的精准性和有效性都会增强。

一、公共财政收入复合增速已高于疫情前

在各类减税降费政策持续推进的背景下，今年上半年公共财政收入复合增速已经高于疫情前水平。今年上半年公共财政收入同比增长21.8%（图表1），以2019年同期为基期计算得到的两年平均增速为4.2%，疫情后首次高于2019年全年公共财政收入增速3.8%。今年上半年名义GDP两年平均增速为8.6%，它和公共财政收入两年平均增速的缺口达到4.4%，表明各类减税降费政策取得实效。6月单月的公共财政收入同比增长33.0%，两年平均增速为17.2%，较5月的3.4%大幅改善，税收收入和非税收入的增速都有明显提高。

从两年平均增速看，今年公共财政收入的一个特点是，税收收入增速稳步抬升，而非税收入增速逐步回落。1-6月前者的累计增速在年内首次高于后者，这表明随着中国经济平稳恢复，税收减收压力缓解，而财政对非税收入的依赖下降。今年上半年税收和非税收入增速分别为22.5%和17.4%（图表2），税收收入两年复合增速从今年1-2月的2.7%逐步回升到上半年的4.2%，同期非税收入两年复合增速从9.0%平稳降低到4.0%。

分税种来看：1）股票市场成交活跃带动证券交易印花税增速在各税种中最高。上半年证券交易印花税同比高达61.0%，两年平均增速也有36.7%，显著高于其它税种，与A股市场成交放量有关。2）居民收入增长带动个人所得税继续高增。上半年个人所得税同比增长24.9%，一是因居民收入增长，上半年全国居民人均可支配收入同比增长12.6%，二是就业市场高景气，全国城镇调查失业率已经两个月为5.0%，这比疫情前的水平还要低，三是和股权等资产转让和股息红利收入增长有关。3）上半年国内房地产市场仍然高景气带动相关税收增长。上半年土地增值税、房产税的两年平均增速分别达到了9.3%和4.1%。4）利润改善后企业所得税稳定增长。今年工业企业利润高增长，前5个月的两年平均增速为21.7%。上半年企业所得税两年平均增速从1-5月的2.9%提高到4.5%，或意味着上半年工业企业利润仍将高增长。5）今年进口和出口都有很强韧性，这也在相关税收上得到体现。上半年进口环节税收、关税和外贸企业出口退税的两年平均增速分别为3.6%、3.2%和-3.8%，分别比前值提高2.3、0.8和2.4个百分点。6）消费恢复较慢，国内消费税和国内增值税还有进一步修复空间。受成品油、汽车、卷烟销售增长带动，今年上半年国内消费税增长12.8%。受工业服务业稳步增长以及PPI同比高位的推动，今年上半年国内增值税同比增长22.5%。但上半年两者的两年平均增速分别只有1.3%和-0.4%，都在拖累总体的税收增长，与消费恢复较慢以及由此衍生出的工业品通胀难以向消费品传导有关（图表3）。

从非税收入在一般公共预算收入中的比重下降中，也能看出中国经济平稳恢复后财政对非税收入的依赖度在降低。上半年非税收入1.67万亿，占一般公共预算收入的比例为16.6%，低于去年同期和去年全年的17.3%和18.5%。上半年非税收入同比增长17.4%，据财政部领导介绍，拉动非税收入增长的主要因素：一是，增值税、消费税恢复后，附加的教育费附加等专项收入同比增长27.7%，拉动全国非税收入增长6.9个百分点；二是，国有资源（资产）有偿使用收入增长12.2%，拉动全国非税收入增长4.4个百分点；三是，对部分垄断行为的行政罚款等带动罚没收入增长27.9%，拉动全国非税收入增长3.1个百分点。考虑到增值税、消费税将继续恢复，以及国内反垄断加强，下半年非税收入或将继续维持较高增速。

二、财政支出节奏偏慢令上半年赤字使用率明显低于往年同期

上半年和6月当月的财政支出两年平均增速都为负，目前依然没有看到财政明显发力的迹象。上半年公共财政支出增长4.5%，两年平均增长-0.8%，是今年以来首次负增长。6月当月公共财政支出增长7.6%，两年平均增长-4.0%，而5月的为-0.6%，本月跌幅进一步扩大。可见，今年财政支出“后置”这一特征在6月得到进一步强化。分中央和地方两级政府看，上半年中央一般公共预算本级支出同比下降6.9%，两年平均同比回落5.1%，体现了中央严格落实过紧日子的要求；地方一般公共预算支出同比增长6.4%，两年平均同比回落0.1%，而前值为1.3%，是今年首次负增长，说明地方公共财政支出节奏也在放缓（图表4）。

公共财政收入增速已高于疫情前，但财政支出节奏慢，导致上半年赤字使用率明显低于往年同期。今年上半年公共财政收入完成进度为59.3%，是最近五年最高的。这一方面因公共财政收入增速快，两年平均增速已高于疫情前的水平，另一方面也和减税降费下全年预算收入设定偏保守有关。上半年公共财政支出完成进度为48.6%，略高于去年同期的47.0%，但要比2018年（53.2%）和2019年（52.5%）的水平低不少（图表5）；财政收支完成进度相差10.7个百分点，是近年同期最高的。上半年公共财政实际赤字4560亿元，较2020年同期的20235亿元大幅下降，赤字使用率为8.7%，比前三年同期低20到30个百分点（图表6）。

从资金投向看，财政支出继续向民生性领域倾斜。上半年债务付息支出同比及两年平均增速分别为14.5%和12.1%，在主要支出分项中都是最高的，反映了政府债务扩张后付息压力在上升。上半年用于社保就业、卫生健康和教育等基本民生领域的支出两年平均增速均较5月有所回落，但在主要支出分项中，上述三者的两年平均增速均靠前，表明财政支出继续在向民生领域倾斜（图表7）。上半年财政支出用于三者的比例位居前三，其中用于社保就业（16.0%）和教育（15.1%）的比例都是最近三年同期最高的，用于卫生健康的比例8.6%，略低于2020年的8.7%（去年一季度国内抗疫），但仍高于2019年的8.2%（图表8）。今年财政预算草案安排明显向民生领域倾斜，上半年直达资金已形成支出1.63万亿，用于养老、义务教育、基本医疗、基本住房等基本民生方面支出占总支出的7成以上，对促进民生改善起到了积极作用。上半年用于交通运输、农林水事务等基建相关支出同比继续负增长，但两年平均增速较1-5月明显回升，与基建投资6月回暖的趋势一致，能否持续还需观察。

三、专项债发行节奏偏慢拖累政府性基金支出

政府性基金收入增速今年持续回落的趋势在6月有所缓解。上半年政府性基金收入同比24.1%，两年平均增长10.8%，高于1-5月的两年平均增速9.5%。上半年国有土地使用权出让收入同比增长22.4%，两年平均增速也从1-5月的11.8%提高到13.5%（图表9）。开发商融资和房地产抵押贷款持续收紧，土地出让金和政府性基金收入回落的趋势预计还没有结束。不过，由于集中供地导致土地出让金缴纳不再像以前那样平稳，预计政府性基金收入增速是震荡回落的。

政府性基金支出仍受专项债发行偏慢的拖累。上半年全国政府性基金支出同比-7.8%，两年平均增速为5.9%，继续明显低于同期的政府性基金收入增速。上半年政府性基金收入完成进度41.3%，支出完成进度31.8%，两者的差额（9.5%）较5月的8.6%进一步扩大（图表10）。地方政府有扩大支出的诉求，但受困于专项债发行日渐趋严的监管。今年上半年专项债发行进度为29.3%，只有2020年同期的一半，6月也没有加快发行（图表11）。

预计今年专项债额度可能不会全部用完。财政部领导在2021年上半年财政收支情况新闻发布会上，重申了要继续完善政府债务管理机制，开好“前门”、严堵“后门”，发挥政府规范举债对宏观经济平稳运行的促进作用。具体措施包括：一是，指导地方做好项目储备和前期准备工作，按照“资金跟着项目走”的原则，积极支持符合条件的重点项目建设。二是，实施专项债券项目穿透式监测。三是，强化专项债券项目绩效管理。四是，进一步推进地方政府债务信息公开。我们认为，制约专项债发行节奏慢的核心在于缺少收益率满足需求的项目，这一问题短期难以解决，在地方债务治理趋严的大背景下，今年额度有可能用不完。

站在财政的角度，也能让我们对7月超预期全面降准有更深的理解。今年上半年公共财政收入两年平均增速已高于疫情前，但支出两年平均增速转负，收、支分化可以说是在向极致演绎。在经济不弱且财政有发力空间的情况下，超预期降准一来继续加大对经济薄弱环节的支持，二来表明本轮紧信用无需紧货币。本轮紧信用的重点对象是地方政府和房地产开发商，但在具体措施上有很大不同：地方政府紧信用主要是在资金需求端出台相关文件，限制地方政府违规举债，是财政部门和各级政府主导的；而房企融资收紧主要是金融监管机构主导，包括三道红线、规范开发商贷款占比等。在遏制住这两类主体的融资需求后，紧信用不再需要和以往一样需要紧货币来配合。换言之，在货币政策的双支柱调控框架下，宏观审慎管理得越扎实，货币政策就可以实施得越调适，因金融输血实体经济的精准性和有效性都会增强。

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