王洪臣解读环境部最新文件：进水超标导致出水超标是否免责？

解读：

近年来，部分城镇(园区)污水处理厂超标问题多发、频发，地方人民政府、纳管企业、污水处理厂运营单位责任不明晰、履职不到位等问题比较突出，出现问题后相互推诿扯皮现象严重，社会各界对这些问题和现象高度关注。在这样的背景下，有必要依法明晰各方责任、推动各方履职尽责、规范环境监督管理。

从2019 年 4 月开始，生态环境部邀请有关地方政府、地方生态环境部门、运营单位、纳管企业、行业专家、行业组织等社会各方，多次召开座谈研讨会，坚持问题导向，分别从政府、企业、专家、社会视角，梳理分析了城镇(园区)污水处理环境管理存在的问题，探究根源所在，商讨对策措施。期间赴多个省份开展现场调研，查看了各类污水处理厂建设运行情况，了解存在的问题和困难，听取改进管理工作的意见和建议。

总起来看，《通知》表达了三个意思：一是明晰责任，依据有关法律法规，明确地方人民政府、纳管企业、运营单位的法定责任；二是主动作为，生态环境部门要推动各方履职尽责；三是科学合理，监管要科学、追责要合理。

解读：

生态环境保护是公共服务，政府履行好自己的法定责任是基础。《通知》梳理了地方人民政府编制本行政区域水污染防治规划和城镇污水处理设施建设规划、筹集资金统筹建设城镇(园区)污水集中处理设施及配套管网和污泥处理处置设施、合理收费确保运营费用来源、做好突发水污染事件的应急准备以及完善工作机制形成监管合力等职责，具有重要的现实意义。

截至目前，全国污水收集管道超过100万千米、每日污水处理规模超过2亿立方米，在水污染治理中发挥着关键作用。但是，许多城市污水处理设施超负荷问题突出，有的水力负荷率高达120%，这样的设施还在要求运营单位稳定达标。

我们调研了全国467座城镇污水处理厂，处理规模占全国总规模的25%，其中超过1/5的水力负荷率大于120%，约2/3的水力负荷率大于80%。当水力负荷率大于80%，除了个别特大型污水处理厂，一般都无法在保证出水达标的前提下倒池停水检修，而曝气器和二沉池吸刮泥机等无备用水下设备只有泄空才能彻底检修或更换。设备无法正常进行计划性维修，长期带病运行，将随时导致运营风险。

另外，污泥处理处置设施建设普遍严重滞后，污泥没有出路，一些污水处理设施变成了储泥池，存不住了就择机偷排。调研发现，90%以上的污水处理厂运营合同载明由政府负责污泥处理处置或处理到一定标准运往政府指定场地，而一些地方政府既不处理处置也不指定场地，甩给运营单位自行解决。以上状况说明，许多地方政府没有合理编制城镇污水处理设施建设规划，没有及时筹集资金按实际要求建设污水处理设施，也就没有尽到法定责任。

另外一个突出问题是政府拖欠运营单位的运营服务费。只有合理制定并动态调整收费标准、建立并落实污水处理收费机制，才能确保污水处理运营费用有稳定的来源。一些地方多年不调价，公共财政又补不上，长期拖欠运营单位的运营费用。自己不履行法定职责，何以监管运营单位?何以对本行政区域的水环境质量负责?

除了规划、筹资、收费等责任，《通知》特别强调了政府在应急准备、应急处置等方面的管理责任，只有政府、纳管企业、运营单位三方各有预案，形成三方合力，才能确保不“漏底”、应好急。

解读：

《通知》梳理了纳管企业污水预处理、自行监测并主动公开污染物排放信息、安装自动监测设备并进行数据共享、在遇到危及污水处理厂安全运行事故时要立即采取启用事故调蓄池应急等法定责任。

应该关注的是，在纳管企业信息数据共享和遇到事故需要告知的对象中，除了生态环境部门及相关主管部门外，《通知》还增加了运营单位，这是首次明确纳管企业必须将检测数据与污水处理厂共享，有助于运营单位及时应对水量水质冲击。

《通知》提出纳管企业“依法按照相关技术规范开展自行监测并主动公开污染物排放信息，自觉接受监督”，就是纳管企业要“自证清白”，要用数据和客观信息回应运营单位的合理怀疑。

解读：

《中华人民共和国水污染防治法》第50条规定：城镇污水集中处理设施的运营单位，应当对城镇污水集中处理设施的出水水质负责。但在实际中，造成污水处理厂出水超标的因素很多，运营单位并不能直接把握所有超标因素，权力与责任实际不对等。为严格执法，《通知》要求运营单位一要做好调查，二要做好“自证清白”。

在运营之初要搞清楚水质状况，预测各种可能，没有金刚钻，就别揽瓷器活。开始运营了，就要睁大眼睛，及时发现问题，及时提出并采取对策。《通知》明确提出“存在现有工艺无法处理的工业污水且无法与来水单位协商解决的，要书面报请当地人民政府依法采取相应措施”，这样做了，才有可能免责。但实际中，什么活都接的大有人在，出水超标了才关注进水特征是常态。

运营单位靠什么“自证清白”?怎么知道出水水质超标是由于进水超标而不是因为运营不当?这需要运营单位拿出一套科学严谨且有深度的运营报告，事发之后，当时的进水和出水都流走了，判断孰是孰非只能靠运营报告。一些运营单位的运营报告错误百出，工况与工艺参数不对应、工艺参数与水量水质不对应、同一水样的各指标之间不符合逻辑关系，既没有物料平衡、也没有能流核算，连季节变化都看不出来，拿着这样的运营报告，非但不能“自证清白”，反而将自己搞成“背锅侠”。

解读：

强调生态环境部门要加强与住建、水务等相关部门的协调联动，推动政府履行法定责任：做好规划、搞好建设，排除干扰稳定运营的因素。

解读：

强调生态环境部门要督促基层政府部门加强对园区纳管企业的管理，允许在坚持“三同时”的基础上，可以实事求是地分期建设、分组运行治污设施，尽量避免“大马拉小车”现象。

解读：

强调生态环境部门要加大对纳管企业的执法力度。“双随机”指的是监管过程中随机抽取检查对象、随机选派执法检查人员，“双随机”检查的目的是为了从结果考虑，督促纳管企业将规定要求做成常态，而不是为了应付检查的临时行动，这将有利于城镇污水处理厂的稳定运营。

解读：

强调生态环境部门要督促运营单位做好调查，要增强“自证清白”的能力。

解读：

《通知》鼓励纳管单位与运营单位直接以合同约定服务的方式协商确定纳管浓度。在双方责任明晰，并将情况报送生态环境部门并依法载入排污许可证的基础上，即使纳管单位未按预处理要求进行排放，也可以协商纳管浓度，支付一定费用，将污染物排入城镇污水处理厂，由运营单位负责处理，实现达标排放。

《通知》鼓励运营单位与纳管企业在委托处理合同中约定水质水量、监测监控、信息共享、应急响应、违约赔偿等内容，引导双方积极解决污水处理厂进水超标问题，当污水处理厂进水超标时，运营单位还可依据合同向纳管企业追责。

这样的创新，如果成功推广，可提高集中处理设施利用效率，避免预处理标准“一刀切”带来的弊端。效益最显著的一个情景是，近日发布的啤酒、发酵酒精和白酒行业排放标准修改单明确允许纳管企业和污水处理厂运营单位协商确定间接排放限值，当啤酒等行业废水排入碳源不足的城镇污水处理厂时，适当放宽有机污染指标，将同时有利于纳管企业和运营单位双方，有利于降低污水处理成本。

解读：

《通知》要求各地对城镇(园区)污水处理厂污染物排放管控要求既要避免一味加严，又要防止过于宽松。当前管控中，更多的情况是不切实际地一味加严。一些地方政府纷纷提高污水处理厂排放标准要求，引发行业不少争议，不少专家和一线运营者明确表达了自己的反对意见以及担忧。单纯靠提高污染物排放标准，不能解决水环境质量问题。排放标准作为水环境管理手段之一，应具有技术经济可行性，应与规划、环评以及排污许可等多种环境管理手段并用，因地制宜、因水而异。确需高排放标准时，也应优先评估生态处理的可行性。

解读：

强调严格监管、严肃执法。

解读：

强调各级生态环境部门应对运营单位有关异常情况报告实施应急响应，及时回应关切。

应当关注的是：《通知》明确“运营单位在已向生态环境部门报告的前提下，出于优化工艺、提升效能等考虑，根据实际情况暂停部分工艺单元运行且污水达标排放的，不认定为不正常使用水污染防治设施。”这一规定有效补充了相关司法解释，具有重要的现实意义。

还应当关注的是：《通知》明确“对于污水处理厂出水超标，违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，可以不予行政处罚。”这一规定有利于规范执法和公正执法。

更应当关注的是：《通知》明确“对由行业主管部门，或生态环境部门，或行业主管部门会同生态环境部门认定运营单位确因进水超出设计规定或实际处理能力导致出水超标的情形，主动报告且主动消除或者减轻环境违法行为危害后果的，依法从轻或减轻行政处罚。”

对这一规定，几乎所有运营人员都不理解，既然确定不是我的责任，为啥还要处罚?《中华人民共和国水污染防治法》明确规定，超标排放水污染物的，要承担相应法律责任，污水处理厂也不例外。对由行业主管部门，或生态环境部门，或行业主管部门会同生态环境部门认定运营单位确因进水超出设计规定或实际处理能力导致出水超标的情形，主动报告并主动消除或者减轻环境违法行为危害后果的，依法从轻或减轻行政处罚。污水处理厂虽不能免责，但可根据与纳管企业签订的委托处理合同，依法追究上游企业责任。