各省市纷纷成立环保集团，是市场危机还是转机？

近日，中国水网报道，云南省将成立省级环保平台。而就在一周前，四川省生态环保集团有限责任公司正式揭牌。再稍微往前，是福建省、安徽省均发布公布，计划组建各省的生态环保集团，打造龙头企业。

 

是什么让这些省都急于打造自己的环保平台？这样的举措对于环保产业市场到底意味着什么？对大多数企业来说，是危机还是转机？

来源：绿谷工作室          作者：谷林

随着环保市场化逐步深入，环境服务市场已经从单点供需走向综合阶段，很多环保企业也正在向已环境综合服务提供商迈进。尤其是一些地方性国企，积极推动以此为目标进行发展与升级。

与此同时，在十八大之后，生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局，重视程度之高、工作力度之大、制度出台频度之密、监管执法之严都是前所未有的。十九大更是提出“保护生态环境就是保护未来”“建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计”，“绿水青山就是金山银山，冰天雪地也是金山银山”的两山理论被写入党章。中央环保督察雷霆行动，被称为“推动落实生态环保责任的利剑”。

是时，全国经济仍处于下行周期，金融杠杆进一步收紧，PPP热潮正席卷全国：很多建设型央企进入环保PPP领域，市场竞争加剧的同时，生态合作也被领先企业广泛认同。因为市场项目综合性变强，资金净额变大，环境产业关系逐步从上下游、甲乙方过渡到了利益共同体。于是，一些省市开始着手构建产业共赢生态，提前谋划，将地方相关国有资产梳理整合，组建地方级环保舰队。

2019年，中国水网专门发表文章（推荐阅读：24家省级“环保类”集团横空出世，偶然or必然？），详细总结了从2007年至2019年间成立的24家省级环保平台。据统计，24家中，有13家是在2014年之后成立，其中在2007、2009，以及2016-2017四个年份里数量较多，均为3家。

根据E20环境平台研究院执行院长薛涛的分析，这与2008年到2010年是"四万亿"刺激的时间点，以及2015年和2016年是财政部整顿地方负债的时间点相重合。为加强地方政府债务控制，国家出了很多规则。各省级政府发现一些地方事权范围内的事情，在各种严控债务的规则下无法完成，因此就成立省级平台公司来解决问题。（推荐阅读：薛涛：断面水质和进水浓度双重压力下的“十四五”之机会与风险）

根据中国水网之前的统计以及后续的报道总结，各省市成立地方平台主要基于如下考虑：

生态文明建设和两山理论受到空前重视，环保监管日益严格，但市场发展及竞争压力日增：一方面，PPP空间逐渐变小，“外来的和尚”包括非属地的投资运营公司、建筑公司等参与水环境治理遭遇更多挑战。另一方面，根据E20环境平台首席合伙人傅涛的说法是——资本市场的不确定性强、变化大、周期短，短贷长投风险又很大，市场面临政府支付能力不足的挑战。很多新兴市场看上去是非常漂亮的跑道，但是不知道水到底有多深，进去以后可能会“淹死”，叫好不叫座。让政策性央企、省级“环保类”集团以及市一级国企带着行业使命和政治任务登上历史舞台。（推荐阅读：傅涛：时代变局下的水业未来）

不少地方希望成立省市级环保平台，借助多方面的整合和调整，在资金、技术、资源等方面都发挥出“1+1>2”的效应。

如辽宁省2016年3月组建环保集团，就是为了推进国有资本投资和运营公司进行混改等改革试点，以集团整体上市为目标助推辽宁乃至东北老工业基地振兴。

2021年2月20日，徐州市环保集团有限公司正式运营。它被徐州市定位为全市重点环境基础设施建设投融资主体、重点环境基础设施市级投资主体，并担负着引领徐州环保产业发展的希望。

而对于浙江环保集团，浙江省国资委的预期是将其打造成为浙江省经营规模最大、竞争力最强、经济效益最好、品牌价值最高的国际性综合节能环保服务商，并成为新一轮经济发展增长点。

在中国固废交流群里，有人提出了各地政府或许还有没有明说的考虑：央企国企纷纷下场，市场竞争日趋激烈，与其被别的公司来抢，还不如自己把国资下面的环保企业兜在一起。把环保蛋糕一部分留在本区域，留在政府可控的范围；如有政府自己想做的环保项目，在资金缺乏、PPP走不通情况下，可以用国有环保集团进行操作，政府立项，环保集团从银行贷款。虽然环保集团没有技术装备，但可以找民营企业进行二包，从而让自己想做的环保项目具备足够的自主权。

那么问题就来了：这些省市级环保平台是否能实现其发展目的？对于市场来说，这样区域巨无霸一样的存在是否会形成新的区域垄断和市场分割？

对此，部分中国固废交流群群友认为：环保市场的地域性本来就很强。比如土壤修复领域，部分地区的场地修复市场100%由本地公司在做，绝大部分地区的本地化率估计超过了80%。在这样的背景下，一些地方成立环保集团，或许更多是基于政治考量，搭建了一个当地政府可控的操作平台。从实际的效果来看，好像并没有什么大的动作，也没有拿到大项目，对市场影响不是很大。

有人认为省市级环保集团在本省市属于有政府扶持的“巨无霸”，有着天然的资源、资本等优势，在项目招投标中获取中，容易存在定制和排他性问题，与公平竞争相悖，导致区域垄断，继而带来效率下降的问题；本质上各省市纷纷成立环保集团，各自画地为牢与国家的市场化大方向相悖，形成市场分割。

这个问题，不仅是省市环保集团需要面对的问题，也是一些央企和国企进入市场竞争时，需要面对的问题。项目招投标方面，国家有招标投标法来管理，即使是省级环保集团，也必须依法参与竞标。

各省市环保集团虽然在所在区域有很大的优势，但当前的环保市场，已经形成了基本的态势：活跃在各地的央企是第一集团军，本地国企和全国性民企龙头为第二集团军，广大民企为第三集团军。

在“2020（第十八届）水业战略论坛”中，北控水务集团有限公司执行董事、执行总裁李力认为：从需求侧政府痛点来看，无论是BOT-TOT方式，还是PPP方式，政府综合治水的“环境公共服务和管理”一直存在着被“离散化”和“碎片化”困扰，即环境施治责任只有“分包方”，没有“总包方”。他认为，解决这个问题的出路在头部企业与政府及企业之间的合作上，一是企业和政府成为命运共同体。二是龙头企业和骨干企业成为发展共同体。

在薛涛看来，省市平台公司给市场带来的一个明显变数是：一些投运型的优质资产也许会被平台截流，作为其做大可持续现金流以担任政策性融资任务的前提。由此，这些项目机会不再以之前的特许经营或ppp方式外包出来，对传统社会资本来说，其扩张空间实际上受到了进一步限制。而一些特许经营到期或出问题的特许经营项目也被收回，直接给予了平台公司。比如中国水网报道过的泰州案例以及金源经开污水厂到期的文章中，都能看到政府的这种考量。（推荐阅读：特许经营被城投平台收回 泰州桑德水务更名为泰州金姜水务；再见，金源经开污水处理厂！再见，BOT时代？）

对于各省市环保集团来说，薛涛介绍，这些平台公司主营业务一定是他的主管部门优势领域相关。比如由环保部门发起的如广西环保集团、江苏环保集团，因为环保局部门所管辖的业务中，以工业危废治理、三废治理或是环境监测为主，这些平台的重资产业务就很难布局。而基于水利部相关的环保集团，则在水资源利用和水污染治理上会有优势。在具体的实践中，省级“环保集团”业务的发展一定要把握好主管厅局的优势资源。

（感谢方朝军、吴云、蓝文贵、王永胜、王灿发、鲁晓辉等专家群友的参与和支持）