一场“无”与“有”的管理覆盖──天津集中治理“飞地” 全力推进基层社会治理属地化

一场“无”与“有”的管理覆盖

──天津集中治理“飞地” 全力推进基层社会治理属地化

记者 刘雅丽

每一块“飞地”，都有属于自己的故事。

每一块“飞地”，都要找到管理的归属。

2020年4月起，一场自“浅”入“深”的发掘梳理、由“点”及“面”的综合治理、从“无”到“有”的管理覆盖在津城有序有力展开──天津坚持人民至上原则，秉持历史主动精神，把“飞地”基层社会治理属地化作为推进市域社会治理的重要切口，作为密切联系群众服务群众的重要途径，聚焦问题导向，采取科学方法，创新体制机制，锐意攻坚克难，大力度集中根治“飞地”，积极破解基层社会治理职责交叉、责任不清和治理真空等问题，努力探索超大城市现代化治理新路子。

267天，不舍昼夜，清仓见底。天津算陈年账，算民心账，算长治久安的政治账，涉及中心城区6个区、环城4个区，546处“飞地”平稳“着陆”、“倦鸟”归林，逐一明确属地“责任田”，夯实了党的执政根基和基层基础，坚决筑牢首都政治“护城河”。

不能让“有故事”的“飞地”，成为有事故隐患的“是非之地”

推进国家治理体系和治理能力现代化，必须抓好城市治理体系和治理能力现代化。习近平总书记指出：“要着力完善城市治理体系和城乡基层治理体系，树立‘全周期管理’意识，努力探索超大城市现代化治理新路子”。

天津作为超大城市，在加速现代化进程中，基层管理体制同样存在条块分割、各自为战、权责脱节、效能不高等问题。“飞地”，指行政区划和管辖权不统一地带，是城市进化的产物，是基层治理的难点，也是绕不过的时代考题。

前进村，就是一处“飞地”，地处北辰区，日常管理属河北区，产权则是铁路部门。

上世纪50年代，北辰区普济河道北、铁东路以西建起16排平房，最早搬入的是铁路职工。于秀安老人，当年就出生在这儿，仨月大时生了一场病，病后“前进”一步都难，再没有离开过这里。

老于见证了前进村的变迁：当初，这里像“世外桃源”──西边挨铁路，中间隔挡板，外头风驰电掣，里头无声无感。一年又一年，老住户分批往外搬，租户不断往里换，一起跟进的还有“圈占”，就连公厕、垃圾池都被砌平占了，问题渐渐多了起来。

买趟菜，几十米路，总有几处臭水拦路，绕不掉。老于出门穿的一双系带步鞋，湿了干，干了湿，干脆不刷了，回家一扔，臭就臭着。环境差，谁住谁闹心，最闹心的是违建堆物，挤得路曲曲折折。

前进村出路难，难在“飞”着。“类似你家地，‘飞’人家地里去了。”老于感慨，想向上反映，但多方管辖职能交叉，不知哪事推哪扇门，就算碰对门，也是按下葫芦浮起瓢，问题接二连三。

每一块“飞地”，都有不同的起源、不同的轨迹。当初，有多少美好的愿望，如今，就有多少“成长的烦恼”。

──历史上多次区划调整，环城区一些地划入中心城区，可城市化不彻底；

──在环城区开发的小区，颁发了紧挨的中心城区房产证，即使中心城区管着，也缺乏法律支撑；

──环城区集中安置了中心城区拆迁的户籍居民，安置地没挨中心城区，配套跟不上；

──还有些责任不清地带，例如单位产、企业产等，配套不被认可，交的交不过去，接的没接到手。久而久之出现管理“无主”问题，形成“飞地”乱象。

陈年账，盘根错节；理旧账，难上加难。共产党人守的是人民的心，历史交办的，再难也接，接了就要办好，不能让“有故事”的“飞地”，成为有事故隐患的“是非之地”。

2020年4月9日，市委常委会扩大会议聚齐了10个相关区的书记、区长：

“有困难吗？”

秒针嘀嗒作响，心气儿骤然升腾。

“好，都没问题。”

……

“要从夯实党的执政根基、打牢基层基础的高度，从践行初心使命、为人民谋福祉的高度，深刻认识解决‘飞地’问题的重大意义。”以上率下，压实责任，再重的担子也要用铁肩膀扛起来。

扩大会议当天，全市启动“飞地”治理。时间的钟摆，似乎骤然提速。

区里主办、市里督办。4月23日，督办方案印发，明确总体要求、基本原则、组织领导等。在市委、市政府领导下，市党建引领基层治理体制机制创新工作领导小组成立解决我市“飞地”基层社会治理属地化有关问题专项工作组（以下简称“市专项工作组”），市专项工作组下设工作专班（以下简称“市工作专班”），8个市级部门参加。治理任务涉及哪个部门，哪个上阵，最终增加到11个部门。

方案还给出进度安排，5月10日前深入排查核实，月底相关区成立各区的工作专班等。5月10日“交作业”，全市总计排查出“城中村”、接壤的“插花地”、不接壤的“插花地”、责任不清地带四类“飞地”546处。

定下时间表，明确作战图，攻坚战全面打响。

以人民为中心是最大的理，想清这个理，“飞地”就必须治理

“飞地”从哪里来？把历史的难题留给历史。

“飞地”归哪里管？现实的课题必须直面回应。

“基层社会治理属地化是总原则”一锤定音。市委下定决心，“对症下药”，彻底根治“飞地”问题。

属地化总原则，就是行政区划所在区承担起本地区基层治理、服务、管理责任，应管尽管。历史遗留问题，原区原单位解决。

四类“飞地”，分类施治──

城中村，落实属地管辖权，依法依规推进撤村建居。

责任不清地带，落实权属单位责任，明确属地基层组织管理责任。

治理“插花地”，“‘药’两种，要么‘线’调过去，要么调过来。”市工作专班办公室人员打比方。

线，一指行政区域界线，一指管辖权。“接壤，A和B挨着，A管着，都认可，但地在B内。方法就是，接壤了把‘线’依法调到A。不接壤，管辖权该归位的归位。”

调“线”要尊重历史现实、方便管理，更要“顺百姓的意”。拿不接壤“插花地”双环邨来说，管辖权从中心城区划到环城区，全国没先例，相关区和部门把人民利益举过头顶，提出“三籍不变”建议：房产登记、户籍、学籍不变。会不会产生新的职责不清？拟定协议，反复论证，责任谁担，一一写清。若有特例，加上“两办对两办”问题解决机制，区委办公室对区委办公室，区政府办公室对区政府办公室。

“飞地”治理，前进村是开头，开头就啃“硬骨头”。

2020年5月16日，前进村清理整治指挥部成立。清理、整治、归位刻不容缓，北辰区天穆镇“接令”接管。北辰区、河北区迅即交接行政、治安管辖权。市级层面几次跑北京，找产权单位沟通。……“雷霆之势，3万多平方米违建10多天拆完。”天穆镇人大主席、前进村党支部第一书记阚胜勇，带领党员突击队重温入党誓词，以实际行动践行初心使命。拆违前，队员分组入户摸底。

月落日升又一天，挡板忽地拆了，前进村豁然开朗。

多年憋屈，一朝难平，没真情实意拆得了真墙拆不了心墙。老人们做梦都没想到“公家”上门给理发。大娘套披肩坐炕头，“盼呐盼呐盼来啦”，说着说着，眼泪哗哗；理着理着，大伙儿眼窝都变浅了。

一名精神疾病患者，别人离远远的，前进村“新管家”辽河园社区干部天天走访，“得管，她家真困难。”

“困难”，紧紧抓到各组手里。周末，阚胜勇手机铃响，李家大哥打来电话，对方申请廉租补贴的事行了，他媳妇得再找自己问问，“拆违中没钱找住处的，前期我们凑点儿，后期能享受的政策都帮他们用足。”阚胜勇说，能解决的，区级层面基本解决了，没招了，就用上“吹哨报到”，喊市级部门处置，还不行，直通市领导……

到6月8日，违建变绿地，在无一处补偿的情况下无一人上访。眼瞅着公厕有了，路直了、宽了、干净了……老于终于气顺。如今回访，忆及清理整治，老人依旧“没半点儿不满意的”。

风雨若同舟，“三尺寒冰”能焐透。天津拿出整治资金1.6亿元、拆迁安置资金3.4亿元，用上了10个区、11个市级部门骨干力量，压实属地责任、兜底民生保障。

治理期间，记者曾随市工作专班查访组到前进村暗访，走进仓库改建的指挥部，迎面大字十分醒目──“不忘初心 牢记使命”，墙上挂着居民送的锦旗──“共产党好”。

“飞地”治理，市委和市政府负首责、总责，相关区负主体责任和第一责任人责任。市级相关部门密切配合。市级明确工作标准、建立督办制度、督查验收机制等。上下联动，部门协同，“一盘棋”攻坚。各区党员突击队冲锋在前，“下看上，你看我，我看你，干劲比拼，就没甩手的。”

“飞地”治理，锤炼了干部作风──

2020年9月，记者走进设在市委政法委的市工作专班办公室。一间屋，满满报结点位“答卷”，546个点位“一地一册、一地一策、一地一档”，4个大柜里是待完善的，桌上是正在审的，还有已转走督办的。“是不是都落实要求了，不能光纸上见，要实地查去。”办公室工作人员态度坚决。

读懂“实地”，才能读懂“飞地”治理。市专项工作组带工作专班、督办组实地暗访，各区党政主要负责人深入基层点位调研推动。“领导直插一线，与我们一块儿吃盒饭、一块儿干，感觉很不一样。”辽河园社区干部感慨。

“飞地”治理，摸清了基层隐患──

从启动治理，到年底“飞地”落地，267天一同摸爬滚打，接真地气，就真接地气。

接真地气，就真出力。“过道，最窄处仅容一人，万一着火，想跑都难。”东丽区万新街接管沙柳北路64排时，时任街道党委书记王雪冬刚到任，办公室落了个脚，就跟区领导冲过去，“进去一看，立马有了整治紧迫感。”64组消防器材、357个烟感报警器放进去，垃圾堆物大清理，“一米过道”拓宽了……

“飞地”治理，密切了干群感情──

河东区担起刘台片区治理属地责任，不仅管公共空间，“居民家中院落地砖、电表、塑钢门窗，我们都给换新。”区专班工作人员王风潇说，“不要怕老百姓占便宜，里外都干净，大家才能爱惜，卫生才能保持。”

做到“家”不算，还得细。“家家户户铺地砖，我老头偏不喜欢。”老伴儿身体不好，情绪还差，眼瞅铺到自家铺不下去，刘慧英干着急，“后来人家特意给铺成石灰地。党和政府真心为咱，咱不能在家干坐。”她见工作人员没热水喝，就天天烧一大壶送去。

鸣蝉鸣、秋韵浓、雪漫漫，刘台风景三季变，刘大娘的热水壶还了送、送了还……

2020年9月,随着我市大力推进“飞地”治理，河东区城管委联合相关企业为上杭路街道刘台片区老旧平房住区居民免费更换液化气瓶连接管、安全阀，免费进行安全监测，并提供置换、收购旧瓶残气等服务，确保居民液化石油气使用安全。本报资料照片

“飞地”落地不停留于责任落地，后续“精细化治理”永无止境

城市要发展，治理要精细。习近平总书记要求，城市管理应该像绣花一样精细。

每座城市的发展，都是有机进化的过程。天津集中治理“飞地”，不是一劳永逸，而是用发展的办法解决前进中的问题，特别是像“绣花”一样，既理清楚前半程的“区域归属”，更做好后半篇文章的“精细化治理”。

“绝不允许高楼大厦背后有棚户区！”2017年起，天津启动实施市区147万平方米棚改三年清零任务。三年棚改，红桥是重头。

和苑街，应棚改而生的街道。“这里住的主要是红桥区西于庄等棚户区改造定向安置居民，有了棚改才有了和苑。”街道党工委书记张凌说。

和苑街行政管理属红桥，地在西青，被归为接壤“插花地”。2020年底，和苑街行政区划变更为红桥区，同时新纳入和苑C地块等。随后，这处涉及3个涉农集体经济组织的市级挂牌督办平房区，纳入民康园社区管理。

针对“难中难”，开启接、改、管，前两年前两步走完。58岁的刘艳芬在此住了20多年，早年“两大难”：一难是下雨积水，路面积水比屋里高。二难是飞线团团乱，她记得有天晚上快到家了，突然头被一根垂下的线撞了一下。“现在环境变好了，我特知足。”刘艳芬说。

“去年，这里实施架空线路、积水点位和基础设施专项整治后，和苑C居民感受很深。”民康园社区党总支副书记贾艳介绍。

“飞地”治理属地化，“理”清楚行政区划，是为了“治”明白管理责任，从以往不能“治”、不便“治”或不想“治”，到如今主动“上”、靠前“管”，坚决扛起管理责任。

如今，红桥区依托“三级平台、四级网格”，持续深化党建引领基层治理“十个一”工作机制，和苑街作为最早建成运行的试点区域，通过信息技术实现辖区内人、地、事、物、组织全覆盖。

“硬件提升了，可谁也不敢保证雨下大没点儿积水，下一步就靠基层治理，随时发现随时清理。”民康园外鸿明道上，抬头一组摄像头。张凌说，“这样的技防设施和苑有315部，如果发现积水，平台坐席可随时呼叫有关部门，网格员和居民也能上传照片到平台处理。”

和苑街建立了7类志愿服务队。民康园居民王桂鹏是为老服务类志愿者。这天见着李大爷，“晒太阳呐，需要帮助吗？”唠完嗑，后填表，服务对象类别：独居，颜色：黄色，联系方式：见面……“我们实施‘红橙黄绿四色探视机制’，覆盖新纳入地块老年人，确保重点人群有人问有人管。”王桂鹏说。

后续治理“要坚决坚持抓到底”。有“主”了，工作顺了，问题和难题不是停了歇了，而是压实主体责任、依法依规治理的新起点。和苑“答题”并非“特写”，和平、河西、南开、河北、津南等各相关区点位“连连看”，“赶考者”不断迈出新步子，群众盼着奔着更好的日子。

“天津坚持人民至上，知重负重，以机制建设释放治理动能，以雷霆之力砸‘虚焊’去‘淤结’。”深入研究过“飞地”的天津社会科学院法学研究所所长刘志松认为，“飞地”治理，治了“无主”，“理”出一条可复制推广的超大城市治理路子。

“飞地”治理经验受到中央政法委、民政部等部委的关注和推介。民政部在相关报告中提到，天津市积极解决“飞地”问题，压实了基层治理属地责任，实现了基层党建和服务管理双覆盖，维护了行政区划在治国理政中的法治权威。