突发公共卫生事件中，怎样合理开展筹款？

经授权转载自方德瑞信（ID: CAFP2017）

为了应对“新冠病毒”疫情，世界卫生组织（WHO）决定请出曾领导抗击西非埃博拉疫情的主帅布鲁斯·艾尔沃德博士（Dr. Bruce Aylward），他是国际流行学权威专家，会带WHO国际专家小组驰援中国的抗击新型冠状病毒疫情。在抗击西非埃博拉疫情中，艾尔沃德博士以卓越的领导力和执行力指导了2000多名国际救援人员和医疗公卫人员帮助西非国家迅速控制了凶险的埃博拉疫情。

▌为何选抗击埃博拉的主帅驰援中国？

2014年，埃博拉疫情在非洲爆发。这是1976年首次发现埃博拉病毒以来发生的最大且最复杂埃博拉疫情。这场持续近两年的埃博拉疫情主要影响了几内亚、利比里亚和塞拉利昂三个西非国家，共导致超过2.8万人感染，1.1万人失去生命。

▲ 埃博拉疫情爆发时间轴。© WHO官网

2014年7月17日，西非“2014-2016埃博拉疫情”被宣布为“国际关注的突发公共卫生事件”PHEIC（Public Health Emergency of International Concern），直到138天后解除。然而，埃博拉病毒并未被完全消灭，对于非洲乃至全世界来说依然是一场持久战。

值得庆幸的是，世界卫生组织和关注医疗援助与人道救助的机构从2014年抗疫行动中汲取了教训，并迅速转化为优化行动。因此，当2018年埃博拉病毒再度卷土重来时，感染和死亡人数相较于2014年得到了明显的控制。

在本次新冠抗疫行动中，中国政府10天建成火神山医院的奇迹让世界惊叹，同时我们也再度看到中国民间强大的志愿精神和动员能力。但是需要承认的现实是，不论是中国政府还是民间组织，依然缺乏对如此大规模而且严重的突发公共卫生事件的应对经验。

埃博拉和新冠病毒虽然完全不同，但都具备极强的传染性。因此，方德瑞信团队着手查询整理了埃博拉抗疫行动中，国际机构的资金筹集与善款流向设计的经验与教训，希望能为国内公益慈善组织更好应对紧急突发重大疫情提供参考。

▲ 无国界医生的一名工作人员于2014年8月21日在利比里亚蒙罗维亚附近的MSF埃博拉治疗中心收治新患者。

▌抗击埃博拉疫情的国际经验与教训

01 先救后筹：设立突发事件应急基金

2014年埃博拉疫情爆发前，西非地区应对流行病的能力主要依靠疾病监测和国家层面长期对卫生系统的投入。“2014-2016埃博拉”病毒最早可追溯至2013年在几内亚村庄发现的病例，但因未得到适当诊断和治疗，逐步恶化演变成一场流行病。2014年开始死亡人数不断攀升，而应急资金不足无法及时应对埃博拉的消耗战，导致最后利比里亚、几内亚和塞拉利昂的经济遭受长期性破坏，损失高达数十亿美元。

据无国界医生组织（Doctors Without Borders）执行董事索菲·德劳内（Sophie Delaunay）表示，“2014-2016埃博拉疫情”未及时得到控制的原因之一是资金不足。

在“2014-2016埃博拉疫情”爆发的前期，国际捐赠人对远在非洲的疫情缺乏捐赠兴趣。当时，仅有几位富人率先提供了支持，其中比尔和梅琳达·盖茨基金会向联合国机构和国际救援慈善组织捐款5000万美元，马克·扎克伯格夫妇向疾病预防控制中心（CDC Foundation）基金会捐款2500万美元。

乐施会（美国）发言人劳伦·哈特内特（Lauren Hartnett）在一封电子邮件中声称“2014-2016埃博拉疫情”的筹款情况并不乐观：“这是一项很难筹款的突发灾害事件，因为它是随着时间推移逐渐爆发的灾难，而不是像飓风或地震那样的突发事件。”在2014年，乐施会美国分支机构为应对疫情仅筹集到了87万美元，而乐施会在全球累计获得约3400万美元的捐赠。

应对突发事件的前期资金的充足准备和及时投入至关重要，这样政府和救援机构才能在疫情控制黄金期迅速响应、集中精力抗击疫情和挽救生命。“2014-2016埃博拉疫情”的惨痛教训推动了世界卫生组织和世界银行设立突发事件应急基金。

- 世界卫生组织突发事件应急基金（CFE）

在“2014-2016埃博拉疫情”爆发后，世界卫生组织在2015年5月设立突发事件应急基金（Contingency Fund for Emergencies，简称CFE）。该基金设立的目的是在突发公共卫生事件24小时之内迅速做出响应，在筹集其他资金之前争分夺秒阻止失控，从而挽救生命、防止疫情扩大给社会资源造成更大损失。

2017年5月，位于刚果民主共和国的偏远地区再次出现埃博拉疫情。通过CFE的资金支持，WHO在24小时内部署团队进行援助。同年7月，该地区疫情获得控制，最终死亡人数控制在4人。200万美元的迅速支持挽救了数千人的生命，并挽救了数十亿美元的损失。相比之下，“2014-2016埃博拉疫情”最终导致1.1万多人死亡，遏制的费用超过36亿美元。

迄今为止，WHO的突发事件应急基金使世界卫生组织能够迅速启动响应超过50次突发疾病、人道主义危机和自然灾害的救援工作，拨款超过4,600万美元。

- 世界银行流行病应急融资基金（PEF）

联合国下设的世界银行（World Bank），在2017年6月联合日本、德国、澳大利亚等国以及全球保险业，创建了“流行病应急融资基金”（Pandemic Emergency Financing Facility，简称PEF）。PEF运作至今已被“触发”三次，其中针对刚果民主共和国的第9和第10次埃博拉爆发，已触发现金窗口提供了6,140万美元来对抗疫情（2018年第9次爆发提供1140万美元，2019年为第10次爆发提供5000万美元）。

PEF通过 2种窗口提供资金支持：现金窗口（cash window）和保险窗口（insurance window）——

保险窗口：一旦满足触发条件（如疾病爆发数量规模、增长率和跨境传播等），即可触发保险窗口。保险窗口触发后，由政府或响应机构向PEF申请资金的调拨。至今，PEF已购买了总额为4.25亿美元的保险，年度保费成本为3,620万美元（约8.5％）。

现金窗口：是保险窗口的补充，由政府或相应机构向PEF申请，基于病原体类型和流行病学专家的建议，PEF指导机构［包括：捐赠人，国际组织（世界卫生组织，联合国儿童基金会和世界银行）］对PEF的运营做出最终决定，如符合标准即可在几天内进行资金拨付。

▲ PEF运作模式。© PEF网站

02 为突发事件应急资金池筹款，不为单独事件设立

- 专项筹款

突发事件应急资金不仅仅是为单一的事件进行筹款，对于机构而言是长久且持续的资金池，用于应对各类紧急情况。

西非当地最大的另一个国际救援机构，无国界医生组织不接受专门用于“2014-2016埃博拉疫情”救援的捐款，因为这可能会损害他们应对其他灾难的能力。

无国界医生组织的德劳内表示，专项事件捐款可能减慢其对灾难的反应，因为他们不得不等待特定资金的到来而不是从更大的资金池中分配资金进行救援。

德劳内说：“我们希望能够有足够的现金流来立即应对紧急情况，而不必等着专项资金到位再行动。”

救助儿童会也有设立儿童紧急事件基金（Children's Emergency Fund），用于应对突发的紧急灾难事件。在埃博拉疫情爆发后，其筹款也是直接指向儿童紧急事件基金的捐赠页面。

03 专业的事交给专业的人做，做自己专业的事

热点当前，四海八荒都奔涌着捐赠需求。但与此同时，这也是考验每一家公益慈善组织理性与定力的时刻：这件事我们能做吗？我们有可对接的资源吗？是我们擅长做的领域吗？筹来的钱我们是否可以遵循捐赠人需求负责任地完成项目执行？

2014年，当埃博拉疫情蔓延到美国引发公共舆论关注，美国公益慈善组织迎来了一波公众捐赠高峰。美国新泽西社区基金会（Community Foundation of New Jersey）在应对本机构捐赠人关注埃博拉疫情并表示希望参与捐赠支持时，并没有盲目设立专项筹款，而是选择向捐赠人推荐更加专业的慈善机构，包括无国界医生组织和健康同伴机构（Partners in Health），这一举措对基金会而言无疑失去了不少捐赠，但是更稳固了基金会在捐赠人心中专业的形象。

应对突发公共卫生事件通常需要建立“发生—爆发—控制—后续支持”的长期战线，公益慈善组织根据自身机构的优势，有多种选择开展筹款，为抗击疫情提供全方位的支持和补充。

联合国秘书处启动的埃博拉应对多伙伴协作信托基金（Ebola Response Multi-Partner Trust Fund）在善款使用模块上的设计也可为中国的公益慈善组织提供参考。

MPTF基金自2014年-2020年，累计筹款达163,800,711美元，累计支出为163,691,944美元。其中主要的支出流向为“感染者救援”（35%）和“阻止疫情爆发”（22%）。但在支出模块中同样也设置了多样化的支持，包括在控制期确保基础服务、维持日常生活、后期社会经济振兴、后期预防工作、基础设施的支持等。

▲ 2014-2020年MPTF基金预算与支出对比表。

那么，如何在重大灾害事件中找寻自己的角色定位？

乐施会在反思2014埃博拉疫情的应对工作中提到，除无国界医生组织外，大多数慈善组织面对疫情时都不知所措。在当时，并没有明确的行动方针能够指引非医疗健康领域的组织何时介入、如何参与突发公共卫生事件的应对工作。乐施会自己作为一家非医疗专业的组织，花费了一些时间来确定自己应该如何发挥所长应对埃博拉灾难，也做出了一些错误的决定。2015年1月，乐施会在复盘基础上发布了一份报告——《反思埃博拉疫情救援行动：针对突发公共卫生事件》。

当然，也有机构在应对“2014-2016埃博拉疫情”时，能够快速找到自己擅长的切入点，结合当地已有的服务点和志愿团队，为当地疫情提供有针对性的工作。

- 救助儿童会

在“2014-2016埃博拉疫情”爆发时，救助儿童会除发挥机构本身医疗资源优势，支持医护工作，但更重要的是他们依然恪守机构的使命，始终聚焦于对西非埃博拉疫情地区的儿童的支持。

“在（2014-2016埃博拉）疫情爆发期间，至少有1.6万名儿童失去了父母，而且由于人们担心被感染，导致其中许多儿童在社区遭遇了污名化对待。数百所学校关闭，教学中断，孩子们被迫脱离了学习环境。由于埃博拉疫情爆发，仅利比里亚就有超过一百万名受学校关闭影响的儿童。”

救助儿童会为利比里亚的儿童提供转运中心、帮助他们找到了照顾孤儿的寄养家庭，并向有被隔离儿童的家庭分发了教育包；在塞拉利昂为临时照料中心提供经济和物质的支持，帮助孤儿和父母被隔离的儿童得到照顾；在几内亚为收到埃博拉影响的儿童提供情感、营养等支持。

- 联合国儿童基金会

2018年，刚果民主共和国东北部（DRC）爆发的埃博拉病毒是全球历史上第二大埃博拉病毒爆发事件，也是活跃冲突地区的第一起埃博拉病毒爆发事件。截至2020年1月26日，据统计共有3299例确诊病例，其中2240例死亡，共有963名儿童感染，占总病例的近30％。6,753名儿童成为失散儿童，2552名儿童成为孤儿。

已有过“2014-2016埃博拉疫情”抗击经验、关注儿童领域的联合国儿童基金会（UNICEF），在此次抗击埃博拉疫情的过程中更明确了自己的使命：保护儿童免受埃博拉病毒的危害。基金会主要工作内容围绕联合合作伙伴配合支持政府应对疫情。

总体而言，国际公益组织除支持硬件外，更重要的是和当地政府配合，以社区为单位开展行动，包括及时提供埃博拉相关正确的信息、提高公众对埃博拉的认识、设立临时治疗中心的分诊点、为涉及感染预防和控制安全措施的医院员工提供培训等等。

而当地政府则主要提供地区层面协调抗击疫情工作的支持。

以塞拉利昂东部Kono区为例，在面对“2014-2016埃博拉疫情”危机时，当地政府（酋邦）通过联合当地公益组织及国际合作伙伴动员可用资源。Kono地区有14个酋邦，每个酋邦都成立了埃博拉工作组，在地区层面每天召开会议，协调疫情应对工作，包括如何从国际合作伙伴方面得到实际援助。WHO和美国疾病控制中心于2014年12月第一周参与了塞拉利昂卫生部和国家埃博拉应对中心的一次联合工作小组，协助当局评估疫情形势。在联合国埃博拉应急特派团的支持下，专业人员和物资很快就被空运至当地。

▌本次疫情中中国公益慈善组织的筹款表现

据中国慈善联合会不完全统计，截至2020年2月3日0时，全国针对新冠病毒肺炎疫情防控的慈善捐赠超172亿元。腾讯公益、阿里巴巴公益、支付宝公益、轻松公益、公益宝、苏宁公益等平台上线超200个募捐项目，多家基金会/慈善会募集善款超千万元。

我们首批选取腾讯公益、阿里巴巴公益、支付宝公益三家互联网公开募捐信息发布平台上发布的新冠疫情相关项目，梳理分析了上线项目的筹款关键指标，含筹款的目标金额、善款的用途、善款受益地域和人群、筹款文案中公示的预算设置，以及筹款达成情况。

据不完全统计，截至2月11日12:00，三家平台集合页面中69家拥有公开募捐资格的慈善组织共上线106个募捐项目，累计筹款总额高达658,741,930.75元，捐赠人次13,360,598次，平均每笔捐赠金额为49.3元。

- 68%项目已达成筹款目标，17家慈善组织募集筹款超千万

在三大平台发起筹款的机构中，38%的慈善组织累计筹款金额区间在100-500万元，已有17家（24%）慈善组织累计筹款超过千万。其中湖北省本地机构：湖北省慈善总会累计筹款金额超1.7亿元，远高于其他机构，其次是北京新阳光慈善基金会和中国社会福利基金会，累计在线筹款金额均已超过5000万元。68%上线项目已达成筹款目标，进入执行阶段。

- 善款使用偏好：91.5%项目计划采购物资

已上线的106个筹款项目中，有97个项目提及将善款用于采购抗疫防控物资（如口罩、呼吸机、手套等），占比91.5%。对殉职医护人员及家属的抚恤和公共倡导&公共卫生教育的支持项目分别为13个（12.2%）和11个（10.3%）。

其中中华环境保护基金会上线的“支援医疗废物处置”项目不同于其他多数项目采购医疗物资，而是关注与环保领域相关的后续废物处置，采购的是医疗废物运车和收集桶。我们在项目设计中也看到多样化的支持，如爱德基金会在阿里巴巴公益平台上线为一线医护防控人员提供爱心餐、浙江省妇女儿童基金会为女性医护人员购买健康公益保险、腾讯公益与各地慈善总会新上线了“战役天使守护计划”，为各地前往湖北疫区的医护人员提供补贴和保障金。

- 项目覆盖范围：群策群力支援湖北

项目执行覆盖的地区以湖北省为主，其中47个项目在项目描述中将善款用于支持本次疫情的受灾最严重的湖北省，是所有项目数量的44.3%，提及支持武汉地区的项目共23个，占比21.7%。

不少慈善组织的项目覆盖地区并不是单一地区，有8个项目覆盖全国，在47个覆盖湖北省的项目中有25个项目同时有覆盖支持慈善组织所在的省市或原服务的地区。

*图表中项目覆盖地区存在同一个项目覆盖多地。

- 善款使用对象：医护/防控人员为主

筹款项目的受益对象以医护人员为主，49%的项目（52个）善款计划用于支持医护人员，包括一线疫情地区医护人员、医院等。其次，47个项目善款使用计划中提及受益对象包含公众，未明确具体特征。

*图表中公益慈善组织支持的受益对象不一定为单一群体。

总体而言，目前三家主流互联网筹款平台上，公益慈善组织的筹款重点主要在抗疫医疗物资筹款。目测还有一大波筹医护人员补贴的项目在路上。

在中国公益慈善行业公信力尚属脆弱的情况下，专款专用似乎已经成为热点事件筹款时的标配条款，筹物资和筹补贴看似是最为保险也最容易让公众接受的项目。

但是，物资和补贴并不能满足抗击疫情的全部需求，也难以在公众心目中树立公益慈善组织的专业形象。例如，在本次为新冠病毒发起的筹款项目中，绝大部分属于专业的医疗物资筹款，然而很快就出现了尴尬的局面——公共舆论紧盯善款使用进度，但有钱也难以买到符合标准的应急医疗物资。“采购”与物资发放并非所有公益慈善组织的核心优势。尤其当互联网巨头联袂医药巨头发挥全球采购与物流体系优势时，传统公益慈善组织更显黯然失色。而一些临时组建的志愿者团队的运作效率与专业程度也超过了某些公益慈善组织。

如参考国际机构经验，要求公众在热点事件中为长期的整体的应急基金池捐赠，短期内还是偏于理想化的要求。即便是已具备品牌影响力的公益慈善组织，也尚需时日建立应急基金池本身的公信力。

可我们至少可以先从突破传统的筹物资和筹补贴开始。

突发公共卫生事件，尤其是新型病毒爆发事件本身存在大量不确定性，在紧急动员筹款时，如将款物使用范围设计得过于“专项”，既不利于一线人员根据千变万化的实际情况开展工作，也会为机构带来舆论风险。

突发公共卫生事件通常有“发生—爆发—控制—后续支持”四个阶段，公益慈善组织可以在各阶段需求中挖掘能够发挥自己优势的切入点，按阶段的需求模块设计筹款产品。

▌关于突发公共卫生事件紧急筹款的善款使用设计建议

01 针对发生期

- 设立长期突发公共卫生事件应急资金池，支持先期行动

建议业务范围符合该领域的公益慈善组织，经此一疫，设立突发公共卫生事件专项应急资金池，并将该资金池的筹款工作列入年度筹款计划（不要忘了列上筹款成本）。

设立资金池的核心作用是在突发公共卫生事件刚刚出现的阶段，就能够迅速拨付资金支持开展干预行动支持防止疫情爆发。

02 针对爆发期与控制期

- 专业战线类筹款产品：抗疫物资、医护专业人员支持保障

1. 爆发期疫区首先需要专业医疗物资与专业人员支援；

2. 医疗健康领域物资具有较高的知识储备门槛，非医疗健康领域的组织不建议盲目发起此类采购项目引发恶性竞争；

3. 医护专业人员支援通常由政府统筹协调，但公益慈善组织可配合提供给前线医护专业人员的支持与保障。

- 社区战线类筹款产品：社区防疫与感染者家庭保障、弱势群体保障

社区是公益慈善组织的攻坚阵地：社区防疫倡导，防疫行动支持、感染者家庭保障、弱势群体疫期日常生活与医疗需求保障。

在事件爆发时，政府、医疗类响应机构和捐赠人都重点关注在硬件设施的支持上（包括医疗设施、防护设备、药品、医护人员），很少关注“软性”的支持，如社区动员，赋予社区参与职能等。拥有社区动员优势的公益慈善组织可在社区层面开展防疫知识普及与教育、为学校等关键场所提供防疫行动支持、为感染者家庭（如父母被隔离的孩子）提供救助。救助内容包括但不限于日常照料、心理支持、其他疾病需求支持。

除了被感染者群体，弱势群体在疫情期间更为脆弱，因此更需要公益慈善组织提供日常生活和医疗需求的保障。

03 后续支持期

当疫情基本结束，政府、企业与公众的目光将转向恢复正常的社会生产与生活秩序。而疫情留下的长期问题，如为殉职人员的家属提供长期支持、群体心理创伤的恢复、后遗症的医疗需求救助等等，都需要公益慈善组织的支持。

热点期间发抚恤金不是难事，但如何避免遗忘是极有技术含量的事。

关于纪念性/悼念性筹款产品服务内容的设计，可参考下文。（点击下图跳转浏览）

04 针对公共卫生安全领域设计日常筹款产品

（1）为基层医护人员、社区工作人员提供硬件与疫情应急能力建设等软件支持，提升针对突发公共卫生事件的响应能力与生存率。

（2）设计基于社区、学校层面的突发公共卫生事件相关公众普及教育产品。

（3）支持相关的研究工作，如病毒研究、疫苗研发、防范策略、突发公共卫生事件应急公共沟通技巧、紧急状态下的远程心理干预等，不论资金量大小，都可以找到一些角度切入开展力所能及的工作。

致敬每一位在此次疫情中的行动者。山川异域，风月同天。伙伴们，加油！