为人民还是为政党：H.R.1法案能否改变美国选举？

一、最低化门槛和最大化登记率：

H.R.1投票权法案的主要内容

3月3日，美国众议院以220:210的票数正式通过了《为人民法案》（For the People Act of 2021，简称H.R.1），使得这份民主党选举改革清单上的“一号文件”再次作为党内优先事项走上立法快车道。

国会官网上的H.R.I法案。

来源：美国国会官网

长达近800页的《为人民法案》涉及了改革选举的诸多条款，但核心内容可大致概括为四个部分：第一，扩大公民选举权，推动投票便利化。例如，H.R.1法案提出建立新的选民自动登记制度，要求各州为选民提供网上在线登记服务，扩大邮寄投票和提前投票的范围并放宽相关投票期限，为16-17岁的青少年预先进行选民登记，恢复服刑完毕的重罪犯的选举权等。

第二，改革竞选经费募集制度。该法案提出设立公共资金，构建联邦层面的“多倍数配套资金资助体系”，以提高小额捐款在政治竞选中的竞争力和影响力；通过《披露法案》（DISCLOSE Act）要求超级政治行动委员会等组织公开捐赠人；规定Facebook和Twitter等社交媒体披露其平台上政治广告的资金来源等，以提高竞选资金募集的透明度。

第三，建立独立的国会选区重划委员会，以缓解选举中为党派利益而不公划分选区的“杰利蝾螈”乱象。此外，改组联邦选举委员会，将该委员会人数由6人减至5人，两党各占两人，剩下一名为无党派人士，借此打破该组织长久以来由党派之争引发的政治僵局。

最后，加强选举伦理道德审查。要求总统和副总统候选人公开近十年的纳税申报表；通过《外国代理人登记法》（Foreign Agents Registration Act, FARA）等法案，赋予政府道德办公室更大的监督权，打击非法空壳公司，防止外国资金干涉选举。

二、解决选民压制问题：

民主党提出H.R.1法案的背后考量

《为人民法案》自提出之日起便饱受争议，主要源自其触及两党最核心的政治利益——选票。选举权的广泛性和公平性本应是两党共同追求的政治信仰，但现实的利益考虑和极化的政党政治很难为审慎、合议、妥协和共识留出余地，迫使两党都基于各自的选举目的，在支持或反对H.R.1法案的路上相互攻讦，背道而驰。3月24日，参议院规则和行政委员会主持了《为人民法案》的首场公开听证会，两党的分歧有增无减。Politico评论称，H.R.1已经迅速从“民主改革清单上的优先事项”变为了国会两党的“头号斗争标靶”。

根据民主党人的观点，当下美国选举制度最大的问题是“选民压制”（Voter Suppression）。具体而言包括以下几个方面：首先，过于繁琐冗杂的选举程序导致长期的低登记率和低投票率。自由派研究机构、纽约大学法学院布伦南司法中心（Brennan Center for Justice）的研究显示，美国是发达国家中投票率最低的国家之一，近四分之一的合格选民没有进行登记。2016年，美国选民登记率为70%，远低于西方其他民主国家（英国和瑞典同期的登记率分别为91%和96%）。因此，《为人民法案》中诸多推行“选民登记现代化（Voter Registration Modernization）”的措施是必要且迫切的，诸如建立自动登记制度、推广网上投票和邮寄选票、放宽提前投票期限等本质上都是为了提高投票率。民主党认为2020年大选就是一个很好的例子，疫情使得邮寄选票、提前投票等在许多州被大规模允许，根据皮尤研究中心(Pew Research Center)的数据显示，这使得2020年的总统选举投票率比2016年高出约7个百分点。

美国未登记公民人数和不准确的登记信息的相关数据。

来源：Pew Research Center

其次，过高的选举权门槛造成少数族裔在选举中的声音被压制。美国通往普选制的道路漫长而曲折，对以黑人为主的少数族裔的选举压制有深厚的历史渊源，现在对登记少数族裔选民设置的重重障碍可追溯至内战结束，当时不甘失败的南方种族主义者推动制定了大量种族歧视的州法，包括要求黑人必须支付“人头税”、通过“扫盲测试”、满足最低居住年限和“祖父条款（grandfather clause）”等，这些形形色色的法律规定使得黑人选举权在很长一段时间内形同虚设。直到1965年，美国国会通过《选举权法》（Voting Rights Act of 1965），废除选民登记中的扫盲测试、人头税及其他一些限制，同时强化了联邦政府对州政府的监管，包括派遣联邦政府官员监督州的选举、授权联邦政府官员在地方政府官员不作为的情况下直接登记选民等，才使得黑人选民登记率从二战前夕的3%激增至62%。

尽管如此，美国至今仍然存在诸多选民压制的措施，使得部分选民（尤其是少数族裔）实际上不能或难以行使选举权。例如，2014年美国国会政府审计署（Government Accountability Office）应国会要求对各州选民身份法（Voter ID Law）与投票率之间的关系做过一次专项研究，结果显示选民身份法使得堪萨斯州和田纳西州的投票率分别下降了3%和2.7%，而黑人投票率的下降幅度比白人和拉美裔分别高出3.7%和1.5%。此外，在全美范围内，每13个黑人选民当中就有一个因为犯过重罪而丧失投票权，是其他族裔的四倍。在此背景下，民主党认为，《为人民法案》中取消带有照片的选民身份证明要求、恢复刑满重罪犯的选举权等条款均有助于解决上述问题，改善少数族裔在选举中的不公待遇。

2016年非裔美国重罪犯被剥夺选举权概率的地理分布，

肯塔基州位居首位。

来源：The Sentencing Project

最后，在竞选经费方面，普通民众囿于经济劣势，在通过政治捐款表达政治诉求过程中的声音被经济优渥的既得利益群体掩盖。竞选成本的日益膨胀导致经济条件一般的普通民众很难和慷慨进行大额捐助的富人、工会和大企业相抗衡，而近年来大额捐助者组成的政治外围团体通过527组织和超级政治行动委员会等形式，将巨额政治捐款以独立性政治开支、议题广告或选民动员等名义投入选举，进一步加剧了这种不对等。

为解决这个问题，选举公共资助制度应运而生，旨在用国家财政拨付一笔公共基金来资助符合条件的候选人，以减轻候选人筹集竞选经费的负担，增加小额政治捐款在政治经费市场上的竞争力。此次《为人民法案》中的一个重要内容就是在联邦层面设立一个竞选公共基金，为符合条件的候选人按照6:1的比例提供多倍数配套资金资助，即如果候选人同意不接受超过1000美元的捐款等规则，那么这项公共基金将为200美元以下的捐款提供六倍的资金支持。这项设想实际源自1988年纽约市议会通过的《自愿公共融资法》（The Voluntary Public Financing Program），当时设立的匹配金额是175美元，匹配比例是6:1。美国民主法学者斯宾塞·欧弗顿（Spencer Overton）就大力赞扬这种鼓励小额政治捐款的做法，认为通过采用配比型公共资助来增加小额政治捐款某种程度上是对选举的公平化规制，能够让提供竞选经费的权力不过分集中在少数大金主手里，从而抑制权钱交易和腐败滋生。

参议院多数党领袖查克·舒默在发布会上针对《为人民法案》发言。

来源：EAST AUTO NEWS

三、阻止选举欺诈：

共和党针对H.R.1法案的反击

庞大的H.R.1法案反映了民主党人的诸多政治野心，列举了解决上述关切的“理想路径”，但是其政治动机是否真如其所言那么纯粹——至少在共和党看来，绝非如此。在众议院针对《为人民法案》的投票表决中，209位出席的共和党议员都投了反对票。

根据共和党人的观点，2020年大选反映出来美国选举制度的最大问题绝非民主党人宣称的选举压制，而是选举欺诈（election fraud）——包括非公民投票、冒充他人投票和一人多次投票等。就在参议院民主党人为通过《为人民法案》而宣传造势的同时，美国各地的州立法机构提出了一系列由共和党支持的选民限制提案（Restrictive Voting Laws）。据布伦南司法中心分析，自今年2月19日起，议员们已经在43个州提出了旨在限制投票权范围、提高投票门槛的253项法案。爱荷华州的共和党人希望将提前投票时间缩短9天；乔治亚州则试图限制周日的投票数量，因为该州的黑人通常会在星期天礼拜后前往投票点。

H.R.1法案在众议院表决票数的党派分布。

来源：Clerk of the U.S. House of Representatives

具体而言，共和党人对于民主党人试图一意孤行通过H.R.1法案的指控包括三个方面：首先，这项法案会进一步加剧选举舞弊，威胁之后每一场大选的选举诚信，削弱公众对于选举结果公正性的信心。美国保守派智库传统基金会专门建立了一个选举欺诈案数据库（The Heritage Foundation’s Election Fraud Database），搜集美国从20世纪80年代至今因涉嫌选民欺诈而被起诉定罪的案件，统计总数达1317宗。

其次，前副总统彭斯为代表的大量共和党人士抨击《为人民法案》完全是民主党的“夺权行为”，将稀释合格选民的选票，继而使得民主党“不公正地赢得日后的每一场选举”。根据前文分析不难发现，H.R.1法案旨在扩大选举权的范围几乎完美匹配民主党的选民结构特点。目前按照选民人数，民主党籍选民超过共和党籍，因此投票率越高结果可能将越偏向民主党；而民主党在少数族裔（尤其是黑人）、重罪犯、小额捐款者中也一直拥有相对较高的支持率，后者是其力图通过扩大投票权从而扩大选举优势的“关键群体”；从2020年大选来看，诸多学者也都认为，因疫情而推广的邮寄选票和提前投票是拜登战胜特朗普的重要因素。

选民投票频率的人口统计学数据。

来源：Five Thirty Eight

但是，根据《经济学人》的分析，因选民身份（主要是非白人选民）而被劝阻参与投票的“潜在选民”是否会显著改变选举结果，目前尚无定论。相反，《为人民法案》中更有可能影响选举结果的一项条款是将选区重划权赋予一个独立委员会。重划选区主要涉及联邦众议院和各州议会成员。美国每10年进行一次人口普查，然后根据普查结果在各州之间重新分配联邦众议院席位。目前重划选区由各州议会负责，而共和党在30个州的立法机构占主导，相比之下民主党只控制着18个州。因此民主党才急于在今年人口普查数据公布前改变重划选区的现有体制，建立新的独立委员会掌管选区重划权。

共和党认为，在民主党主导白宫和参众两院的情况下，这个独立委员会最终也无法逃脱受民主党控制的命运。例如，保守派媒体布莱巴特新闻网（Breitbart News）汇总了H.R.1法案中37项严重偏向民主党利益的规定，其中包括成立“保护美国民主制度国家委员会”（National Commission to Protect United States Democratic Institutions），并由该委员会在18个月后提出改进选举的建议。委员会将由10名成员组成，其中只有4人由少数党选出，从而使民主党占主导地位。

四、前景：交锋激烈，

《为人民法案》恐难在参院通过

有关《为人民法案》的辩论反映了在后特朗普时代，民主共和两党对于如何赢得选举的更广泛思考。两方分别以“保障选举权利”和“维护选举诚信”为旗号，基于选举目的展开交锋。然而目前来看，除非民主党将《为人民法案》内容进行重大修订或拆解为数个小规模法案，否则其“一揽子计划”恐难以在参议院通过。

一方面，在现实层面，参议院的阻挠议事规则（Filibuster）为民主党通过法案设下几乎不可逾越的障碍。根据参议院现行的程序性阻挠议事规则，少数党可以通过“冗长辩论”等形式无限期阻止议案通过，除非多数党能获得绝对多数票（60票）来终结讨论（invoke cloture）进入最终投票环节。目前参议院民主共和两党各占50票，哈里斯作为副总统拥有关键一票，但是民主党几乎不可能从共和党手中获得10票来终结阻挠议事、进入最终表决。

2020年大选中，一位选民进行提前投票。

来源：Brennan Center for Justice

因此各界认为，要使得《为人民法案》能最终通过，民主党人只有三个可能的解决方案。

第一，借助预算协调程序通过法案。预算协调程序（budget reconciliation）源于1974年的《国会预算法案》（Congressional Budget Act），它允许以简单多数来通过涉及国家预算的修改法案。3月6日，参院民主党人就不顾共和党的强力阻挠，利用预算协调通过了1.9万亿元的《新冠疫情纾困法案》（American Rescue Plan Act of 2021）。但民主党在《为人民法案》上故技重施的可能性较低，因为该法案并不直接涉及联邦开支和税收问题，很难被划入符合“伯德原则”的预算法案范畴。此外，民主党人只能启用预算协调程序两次，《为人民法案》的起草者约翰·萨班斯（John Sarbanes）指出，如果再次强行启动预算协调程序通过S.1法案（H.R.1法案在参议院的对应版本），将使民主党在之后的移民改革法等问题上丧失主动权。

第二，废除或修改阻挠议事规则。在共和党人数次威胁会利用阻挠议事规则，全力阻止《为人民法案》在参院通过后，部分民主党参议员表示不惜动用“核选项”（nuclear option）废除或修订该规则，使得法案只需简单多数即可通过。但是废除阻挠议事是一个政治问题，在党内党外都充满争议。来自保守州的民主党参议员不希望在过于激进的问题上被迫投票，阻挠议事的规定某种程度上为他们提供了“保护”，使得一项法案在进入最终投票前必须至少获得一些跨党派的支持。来自西弗吉尼亚州的民主党参议员乔·曼钦（Joe Manchin）就坚决反对废除阻挠议事，他敦促民主党同僚采取两党合作的方式，而不是试图按党派路线投票、强行通过大规模改革法案。因此，若无法获得关键性的第50票，民主党废除阻挠议事的愿望恐难以实现。

第三，重新修订《为人民法案》或将其拆解为数个小规模法案。目前来看，这是民主党的最优选择。一部分温和的民主党人和自由派学者主张，一个更具体、更有针对性的提案将有助于赢得跨党派支持，进而使得该法案在两党势均力敌的参院更可能通过。加州大学尔湾分校法学教授理查德·哈森（Richard L. Hasen）认为，民主党人若坚持要达成一个完美的法案，最终只会阻止一个好的法案的颁布。他建议国会可以优先恢复《投票权法案》中的一项关键条款——“事前批准”（preclearance provision）。该条款要求有投票歧视历史的州在修改投票规则之前，必须获得联邦批准。2013年，最高法院在谢尔比县诉霍尔德一案(Shelby County v. Holder)中否决了1965年法案的“事前批准”条款，导致共和党控制的各州随后通过一系列限制性法律、缩窄投票权范围，最高法院此举也被民主党抨击为“摘掉了民权运动皇冠上的一颗明珠”。

在温和改良派看来，借鉴《为人民法案》和《约翰·刘易斯投票权法案》（John R. Lewis Voting Rights Act）中的部分内容，重新拟定一个更具针对性、范围更窄的改革法案，或许是眼下民主党权衡取舍后必须做出的现实选择。毕竟在明年的中期选举中，共和党拥有“败者优势”，卷土重来的保守派届时势必会抹杀任何选举改革法案通过的可能。

另一方面，在法律层面，即使《为人民法案》在国会通过，也很有可能在未来面临诸多的法律挑战。该法案的核心争议点之一就是有将州级选举权联邦化的嫌疑，这有悖于美国的立国宪法精神。根据美国法律学者张军律师的观点，美国是联邦制国家，立国先辈的宪法明文规定了选举由各州议会决定，因此联邦最高法院在决定是否介入选举相关案件时也十分谨慎。2020年大选结束后，最高法院就曾两次拒绝介入宾州和德州的选举舞弊案。更复杂的问题在于，当法律规定的权利相互冲突时，法院应如何裁决。换言之，即联邦和各州的选举法规是否违背宪法第一、第十五及第十四修正案所保障的言论及结社自由、法律平等保护条款。美国通过宪法第一修正案确立了公民的言论自由权，宪法第十五条修正案明确了公民不得因种族、肤色或以前是奴隶而被限制选举权，宪法第十九修正案赋予了女性选举权，宪法第二十四修正案规定了公民的选举权不受税收限制，由此基本明确和保障了公民的选举自由和选举平等。但是，如果《为人民法案》中的若干条款被认为侵犯了民众的言论自由，则意味着这一法案要经受极为严格的审查。

以《为人民法案》中最受争议的竞选经费改革为例。H.R.1法案中的一个重要内容就是要求超级政治行动委员会（super PAC）等组织公开捐赠人，以提高竞选资金募集的透明度。但在1976年“巴克利诉瓦里奥案” （Buckley v. Valeo）中，联邦最高法院推翻了限制竞选开支的条款。最高法院认为，候选人在竞选中自己投入金钱是言论自由，选民捐钱给自己支持的候选人竞选也是言论自由。对私人捐款的限制意味着国家以上帝视角判断公民参与政治过程动机是否合法，而这与“有限政府”、“言论自由”的宪法承诺相悖。

再如，《为人民法案》提出设立一个支持小额捐款的公共竞选基金。根据政治平等派的观点，政治活动过程的一个特殊之处在于其产生的决策会对社会全体、自然也包括国家意志形成过程中的少数派产生强制力。而公民若不能平等参与国家意志的形成过程，国家将会失去不断改革自身、向前发展的可能。因此，由国家财政提供支持的公共竞选资金能拉平不同候选人、不同社会阶层因经济能力差异而引发的参政能力差距，以保障公民的平等选举权。而支持言论自由尤其是政治言论自由的人士则持相反观点：他们认为，因选民在经济上的优渥就剥夺其发言权，与因为选民的雄辩口才就限制其参与政治讨论一样，存在不当歧视的嫌疑。

23日，自由派媒体《华盛顿邮报》就H.R.1法案刊文，

称“现在不是在民主改革问题上妥协的时候”。

来源：The Washington Post

总而言之，如何兼顾选举平等和选举安全是《为人民法案》掀起波澜的表层原因，民主政治运作与个人自由权利之间如何均衡发展才是其左右互搏的深层悖论。社会本不存在先天且良好的政治秩序，这些良好的秩序都是需要一套符合实际情况、并且运转得当的制度所保障的。

可惜的是，《为人民法案》背后所反映的美国选举制度的长久弊端，未能引发更深层次的严肃讨论，而设立之初旨在鼓励审慎美德的参议院也未能触发更多的反思、合议和妥协，特朗普败选后一直坚持宣扬“选票被窃取”的说法更是在脆弱的选举体系中进一步播下了不信任的种子。

正如学者王希在《“美国实验”与“美国危机”——特朗普现象背后的总统选举制度》一文中指出的，“双寡头垄断选举制”造成了选举政治的僵化和政党的工具化，当两党制彻底演变为一种为赢得选举而存在的体制和进程，当政治竞争变成了一种系统性的工具理性实践时，民主政治应有的道德和思想内涵便会荡然无存。而在这样对胜利的渴望和偏执日益走向极端化的技术政治中，政治妥协的空间只会越来越小，甚至完全丧失。

参考文献