2022年6月国务院颁布的“国发20号文”是2014年中央政治局会议提出的“深化财税体制改革总体方案” 以及2016年的“国发49号文”等政策的进一步落实和延伸，政策具有连贯性和一致性。同时，中证鹏元观察到在地方政府围绕“三保”压力突出时机，明晰这一政策，更加有利于改善和解决现阶段市县级政府财政支出负担。

“国发20号文”围绕着厘清财权、分清事权、统筹好债务等方面进行明确。首先，厘清财权上，明确了“参照税种属性划分收入，规范收入分享方式”，核心是将稳定的税源尽量留在地方，不稳定的税源省级分享为主，为省级与市县级政府财税分成收入原则做好了界定。其次，分清事权上，省级拥有跨市县重大基础设施规划建设、防范和督促化解地方政府债务风险等方面的事权，而市县，则将直接面对涉及基层公共设施管理的建设任务，中证鹏元认为，既减轻了市县基建负担，又有利于防止市县在基础设施建设上的“冒进”和“无序”。最后，明确省级统筹债务上，“国发20号文”对于地方债务管理明确提出了“坚持省级党委和政府对本地区债务风险负总责”，这不仅有利于市县地方政府债务的规范性，同时有利于省级政府对全省范围债务的管控。

2014年中共中央政治局会议审议通过《深化财税体制改革总体方案》，主要围绕“改进预算管理制度、完善税收制度、建立事权和支出责任相适应的制度”三大任务，明确提出要深化财税体制改革、建立现代财政制度。

2016年，国务院发布《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（国发49号文），明确了事权划分的基本原则，将我国财政事权分为“中央财政事权”“地方财政事权”和“中央与地方共同财政事权”三类。

2022年4月，中央全面深化改革委员会审议通过了《关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》，指出要理顺省不同层级政府间财政关系，促进加快建设全国统一大市场、推进基本公共服务均等化、推动高质量发展。旋即2022年6月，国务院发布《国务院办公厅关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》（国发20号文）。

从政策推进顺序上不难看出，中央与地方间的财政体制改革立足于解决现行的中央与地方财政事权和支出责任划分存在的部分不清晰、不合理、不规范等问题；作为中央与地方财政关系的延伸，省以下财政体制改革则立足于解决省以下财政体制还存在的财政事权和支出责任划分不尽合理、收入划分不够规范、部分区域转移支付定位不清、部分市县政府“三保”财政压力较大、基本公共服务均等化程度有待提升等问题，省以下的财政改革思路基本延续着中央与地方的财政体制改革思路。改革的核心目的均是为了加快建设全国统一大市场、推进基本公共服务均等化、推动高质量发展。

二、省以下财政体制改革问题之一 ——钱如何分配？

国发20号文对如何理顺省以下政府间收入关系提出了两点意见：

1、参照税种属性划分收入，规范收入分享方式。核心就是将稳定的税源尽量留在地方，不稳定的税源省级分享。同时，明确各项税种的在省以下各级政府间的分配比例，逐步取消对各类区域的财政收入全留或增量返还政策，确需支持的通过规范的转移支付安排。事实上部分省份已经走在前列，以山东省为例，2019年山东省明确提出，除石油、电力、高速公路、铁路等省级保留跨区域经营特殊企业税收外（这些均为收入缴纳较为集中的行业，如将其收入全部留给企业注册地，容易加剧区域间收入差距），对山东各市县增值税和企业所得税等比2017年增长部分，省与市、省财政直接管理县（市，以下简称省财政直管县）按照20∶80的比例分成（鲁政发〔2019〕2号）。

2、适度增强省级调控能力，完善省以下转移支付制度，推进省直管县财政改革。事实上明确了税源分配比例和方式只是稳定了地方税收收入的基本盘，落后市县的财政缺口依然较大，此时就需要省级加强统筹协调，根据财政事权属性，加大对财力薄弱地区的支持力度，同时优化转移支付结构。围绕“兜底线、促均衡、保重点”目标，调整省以下转移支付结构，推动财力下沉，增强基层公共服务保障能力，对于财政较为困难的县，可纳入省直管范围或参照直管方式管理。事实上，2021年9月河南省就明确提出财政直管县的范围由目前的24个扩大至全部102个县（市），各县（市）的财政体制由省财政直接核定，财政收入除上划中央和省级部分外全部留归当地使用，市级不再参与分享（豫政〔2021〕28号）。

总言之，钱如何分配的问题就在于需要先明确不同税收的分配比例和方式，省级再通过转移支付加强对落后地区的财政支持，通过扩大直管县的范围，省级政府需要履行的统筹责任更加重大，也更加有利于市县财税的稳定性。

三、省以下财政体制改革问题之一 ——事由谁干？

国发20号文中关于省以下财政事权和支出责任的界定基本延续着国发49号文中关于中央和地方财政事权的界定思路。

1、合理划分省以下各级财政事权。省级财政事权要加强跨市县重大基础设施规划建设、防范和督促化解地方政府债务风险等方面的事权。将直接面向基层、由基层政府提供更为便捷有效的社会治安、公共设施管理等基本公共服务确定为市县级财政事权。事权划分的依据基本兼顾了重要性和效率性，具有明显正外部性，受益范围涵盖全省的事权应当明确由省级承担。

2、明晰界定省以下各级财政支出责任。事权合理划分后，哪些属于省与市县间各自单独承担的责任就各自支出，哪些属于共同承担的责任则共同支出，并遵循减轻基层负担、体现区域差别的原则。减少出现应由省级承担的某项支出责任变相摊派给某个或几个财政情况较好市县来完成，变相加重基层压力的情况。

四、省以下财政体制改革问题之三——借的钱如何还？

国发20号文对于地方债务管理明确提出了：坚持省级党委和政府对本地区债务风险负总责，省以下各级党委和政府按属地原则和管理权限各负其责。省级政府对于债务管理需要承担的责任更加明确，省级政府需要履行的工作也更加积极和靠前，即对于化解存量债务风险要更加积极作为，对于增量债务管理要建立债务-收入相匹配的制度，对于举债行为更加靠前管理。

这里面包括了两个要点：一方面，省级政府要帮助市县化解债务风险，降低债务负担。施行的办法即开源节流和变现资产，开源节流意味着政府要压缩非必要开支，过紧日子。变现资产则意味着我国地方政府面临的债务负担较重，但地方政府拥有的资产体量也较大，可以通过发行REITs，资产证券化和国企重组上市等市场化方式降低债务负担；另一方面，省级政府则需要健全地方政府债务限额分配机制和建立处罚机制，要将不同性质的债务与不同的收入类型和收益相匹配，全省统筹考虑，防止过度举债。

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