双城记丨为何南京总是比不过苏州？

文丨 特约观察员 史昂

首发凤凰网政务

谈到省会城市在省内的存在感，济南和南京常常略显黯淡。

前段时间，十九届中央第一轮巡视整改进展情况陆续公布，多个城市被点名“引领带动作用不够”，其中就包括济南和南京。

面对成都、武汉等强势省会的崛起，南京的焦虑也不言而喻。2月18日，江苏省委机关报《新华日报》推出整版报道《从“你们南京”走向“我们南京”》，文中宣示，“我省积极支持南京提升省会城市功能和中心城市首位度”。

而提到南京的这一“痛处”，就不得不提到省内的另一城市苏州。在江苏省内部，有南京苏州“双子星”的说法。有人可能会问：为何省会南京的GDP远不及一个只是地级市的苏州呢？回答这些问题之前，先看一张图表。

从1978年改革开放至今，南京和苏州两地的GDP排名走势呈现出一种奇妙的负相关关系——你好我就差，你走高我就走低，你顶峰时就是我谷底时，你回落我就崛起……难道同在江苏省的这两座城市，真的是一对“零和”存在吗？

01

名义省会南京与“影子”省会苏州

在大众心目中，一省省会自然占尽全省优惠，独享各种优势政策。不可否认，这在大部分地区都是普遍现象。但是，却出现了相反的特例——江苏省。

在江苏民间，南京有几个戏谑性的外号，其中最典型的一个是“徽京”，含义不言而喻。同时，也有另一个说法是江苏省的实际省会其实是上海，苏州则是实际的影子省会。有人认为，名义省会和影子省会，比较明确地描述了南京和苏州之前在江苏省内各自真实的身份。

对比江苏省主体功能区规划图与大约同时的安徽省主体功能区规划图，笔者发现一件有意思的事情。

来源：《江苏省主体功能区规划（2011-2020年）》及《安徽省主体功能区规划》

在两省功能区的拼合图上，能很清楚的看到：在长江南岸，句容、溧水、高淳、金坛、溧阳设置的限制开发区域将南京最发达的已开发区域与镇江、常州的已开发区域完全隔开，而镇江向东直到苏州，大片的已开发区域直接与上海接在了一起。在长江北岸，也只有南京六合与扬州仪征的可开发区域之间有一个5-6公里宽的连接。

南京的地理位置处于江苏省的西南角，如此规划的结果等于将南京从江苏的经济版图中隔离出去。而与此同时，苏州直到镇江大片发达的已开发地区，南通到扬州连续的可开发地区，都直接与上海对接。

有趣的是，与江苏拥抱上海的格局类似，安徽的可开发地区分布，无论是马鞍山、芜湖、直到安庆一线，还是滁州、合肥、六安一线，连续的可开发地区都直接接到了邻省省会南京身上。

民间在谈论江苏省内部的“城市战争”时，吐槽南京的理由中总有一条：南京不带领省内城市发展，却总是辐射安徽，从而坐实了“徽京”的外号。某种意义上这个说法有其道理，但造成这一事实的，却正是江苏省自己的布局。

此外，还可以看另一个例子：80年代后期，国家开始大量设置县级市。相比传统的县，县级市在审批、财政独立等方面享有更多更大的权限，对于发展县域经济提供了强大助力。

彼时，苏州、无锡、常州全部的县都设置为县级市，苏中、苏北地区的地级市代管县多少也有县级市的设置，只有南京和连云港一个县级市都没有设置。这自然对南京代管地区的经济发展形成了巨大的影响。

如今南京的第一强区江宁区，正是在2000年江宁县被南京并区，同时被赋予了县级市的政策权限后，才开始经济腾飞的。而在此之前，始终求县级市而不得的江宁县，GDP在全省县及县级市中排名已经落到20名左右了。

在交通领域，苏北的铁路建设一向被省内外诟病。而到2008年，在关键的徐州铁路分局被从济南铁路局划归上海铁路局后，苏北大规模的铁路建设终于全面开展。在2008年和2009年，现在已建成和在建的主要铁路线、高铁线全面启动规划和推进。

在地图上看这些铁路的布局时，却可以看到这样的形状：苏北铁路网两条南下过江的接口，一条连淮扬镇铁路线近距离从南京身边掠过，在镇江链接沪宁铁路通往苏州、上海，另一条沪通铁路实际上并未从南通直接过江通往上海，而是在张家港过江，通过苏州的张家港、常熟、太仓后通向上海。

图片来源：上海铁路局“十三五”铁路网规划示意图

江苏省构建的苏北铁路网，直接绕过了省会南京，而汇聚在苏州，再导向上海。这实际上正是彼时江苏名义省会和影子省会实际身份的真实体现。

这样，许多发生在江苏省身上独有的怪事就可以理解了。比如原本中国四大银行只在直辖市、省会和副省级的计划单列市设置省级分行，只有江苏省在设于南京的江苏分行之外，还在地级市苏州设置了省级的苏州分行。全国只此一例，别无分号。

再如，设在省会南京的省属国企税收不进入省会财政收入，而是由省直接征收……

这个局面，其实在苏南模式开展的同时就已经形成。苏南模式一方面是借助上海的资源辐射实现县域工业化，另一方面也融入上海的产业结构，承接上海产业链下游的工业部分。而新苏南模式更是与浦东大开发相对接，吸引进入上海的国际资本以上海总部、苏州工厂的模式落地。换言之，就是一切围绕上海配套。

苏锡常地区（特别是苏州）因为与上海的地理、人文密切无间的关系，选择这样的发展路径相当正确。但问题在于，当苏锡常的发展成为集中江苏省一切优势资源的全省战略，并成为路径依赖后，就形成了牺牲全省供给为上海做配套的苏南地区的局面。排除在这个格局之外的南京，虽然顶着省会的名头，被“边缘化”也就不难理解了。

然而在这一格局下，却埋藏着难以解决的结构性问题。

根据长期以来的经验，上海对外的经济辐射到无锡基本已经被吸收殆尽，常州市区成为上海辐射最末的影响区。这导致了苏南三市的GDP以苏州、无锡、常州的顺序，依照与上海的距离依次递减。常州尚且吸收乏力，镇江、扬州即使努力向东发展，试图更加接近上海以接受上海的经济辐射，但事实上什么也接不到。而到广大的苏北地区，形势更加严峻。

另一方面，因为江苏省在与上海的长期融合中占据的是产业链下游的加工位置，就造成了畸高的GDP之下全省财政收入、居民收入不成比例的低下，尤其是苏中苏北地区。

以2017年为例，江苏的GDP为广东的95.57%，但一般公共预算收入只有广东的72.22%。同时，江苏的GDP是浙江的165.93%，一般公共预算收入却只有浙江的140.81%。

至于居民收入，只要对比一下同在长三角的浙江就一目了然。

以江苏盐城和浙江嘉兴为例，前者GDP虽有5000多亿，但在居民可支配收入和一般公共预算收入上，却不敌GDP只有4000多亿的浙江嘉兴，这一现象值得人们深思。

02

地缘关系决定了南京的地位会高于苏州

南京虽位于江苏西南一隅，但假如视野并不仅仅局限在江苏一省的行政范围内，而是从地缘关系的角度看的话，就会发现南京位置的奥妙所在。

长江在流过九江后，就进入了传统中国最为富庶的长江下游平原地区，在这块以淮河、大别山、皖南和浙西山地、东海为边界的整块平原地区，地理上大致可以分为四个板块：江淮丘陵台地、苏皖沿江平原、里下河平原和长江三角洲平原。南京刚好是这四个板块的结合地区，并位于整块地区的正中位置。

同时，南京还是中国最大的东西交通通道长江与南北向的最重要交通通道京沪铁路的交叉点，这使得南京自然成为区域中心和交通枢纽，从而得到最大的发展腹地和影响区域。因此，南京自古以来就是控扼整个长江下游地区的核心。南京能够成为六朝、明朝的定都和清朝的两江总督驻地，着眼均在于此。在南京修“米字型”铁路网，也是整个区域中效率最高的地方。

相比之下，苏州在上海崛起之前，是太湖平原地区的核心。但此后，上海作为中国最大的对外口岸一举取代了苏州太湖平原经济中心的位置，并成为整个中国东部的经济中心，苏州的地位就此不可逆转。

地缘关系决定了南京的地位会高于苏州，这是天平最终倒向南京的一个重要因素。

同时，有一个概念需要做一个辨析，即从开篇开始谈南京与苏州至今，谈的其实是两个“地级市”南京和苏州。

而地级市，却不能简单的和城市划等号。在我国，一个常见的地级市常常包括一个中心城市的市辖区和周边的代管县、县级市等县级单位，换言之，地级市实际上是一个中心城市和一群周边中小城市的集合体。而人们一般所说的城市，是指中心城市本身。

如果回到城市这个概念本身，就会发现一个事实：虽然地级市层面上南京的GDP曾经跌到全省第三甚至第四，但从城市本身的角度出发，南京城一直是江苏省最大也是最强的城市，哪怕在落魄的苏南模式时代也不例外。

事实上，一直被用来做比较的双子星南京和苏州，实际上是两个完全不同的物种。

南京是一个强中心城市加上周边被限制开发的县域，而拥有“县级市四大天王”（昆山、常熟、张家港、太仓）的苏州，实际上是县域充分开发后形成的一大四小弱中心城市集团（事实上，苏州超过一半的GDP来自于这四个代管县级市）。

若是比较GDP这种加总数据，自然是苏州占尽优势，但比起城市功能和能量，无疑南京优势明显。而南京的地缘优势，以百年为单位的积累，又加强了自己的城市能量，在科教文卫商业交通等各方面比苏州有着相当大的优势。因此，虽然地级市GDP还没进入前十，但在全国强市的综合实力PK中，江苏顶在一线的一直是南京。

比如，在双一流大学、学科评选中，南京的成绩暂时终结了谁是中国高教第三城的争论；科研实力第三目前尚无能挑战的敌手；商业发达程度在福布斯最佳商业城市的排名中一样名列前茅。

在产业升级的背景下，南京拥有的大城市资质和丰富的高教、科研、金融资源，以及自成中心的市场腹地、完全避开了苏州需要和上海“贴身肉搏”的尴尬处境。

于是，在一系列指向未来的新经济指标中，南京也崭露头角，呈现出更大的潜力。比如，在上市公司市值和独角兽企业的发展状况上，南京就明显优于苏州。

来源：胡润研究院《2018胡润大中华区独角兽指数》

更加重要的是，在未来的发展模式中，南京和苏州扮演了截然不同的角色。

在城市化发展到相当阶段的时候，会形成以核心城市为中心、以圈域内若干大中小城市为次中心或节点，辐射周边腹地区域，依托发达便利的交通、通信网络，经济联系紧密，具有较高城市化水平和一体化特征的都市圈。

2018年11月，《上海大都市圈空间协同规划》披露，方案初步拟定将覆盖上海+苏州、无锡、南通、嘉兴、宁波、舟山、湖州等“1+7”市。实际上，苏州也好，昆山、常熟、张家港、太仓也好，它们都有一个共同的核心，那就是上海。在苏南模式发展之初就已经路径锁死地围绕上海进行配套，最终促成了跨省的上海都市圈的实现。

来源：《上海大都市圈空间协同规划》

而相比之下，自2005年就出炉的南京都市圈，历经13年发展，以中心城市南京为核心，将周边的镇江、扬州、淮安、马鞍山、滁州、芜湖、宣城等城市聚合起来。

不同的定位使得两个城市迈向了不同的方向：南京是一个自己拥有都市圈的核心城市，而苏州则是上海都市圈的次中心城市。上海作为世界级城市大都市，保证了苏州的底线高度，但同时，也给苏州的上升设置了天花板。而南京作为都市圈的核心，未来的目标是参与全国超级城市竞争。当各自的定位准确之后，原本零和的游戏才有了共赢的可能，两座城市的GDP排名曲线，才有了共同上升的机会。

未来的城市竞争趋势日渐明确，人口、资源都在向几座有希望发展成为超级城市的二线大城市汇集。

以历史眼光来看，江苏省曾经的“短视”也就展现了出来。1953年江苏省建省时，南京作为直辖市带着当时华东仅次于上海第二大都市的大城市底子和区域中心的地缘改为江苏省省会。而江苏省却在2016年前将自己最有希望和基础成为超级城市的省会“放逐”了30多年。当看清楚形势再想起只剩下名义的省会时，时移世易，抢先发展的优势已不再明显。

2017年，江苏省悄然宣布，改变原本省内的高铁“井字形”布局，重新规划以南京为中心的“米字型”高铁布局，而与此同时，周边的安徽合肥、浙江杭州，“米字型”高铁已经即将构建完成。

2018年，省管的南京禄口机场搁置了4年的T1航站楼改造工程悄然开工，工地的一旁，是早已爆满、直接影响禄口机场运力提升的T2航站楼。而与此同时，杭州萧山机场的T4航站楼已经开工，年旅客流量将禄口机场甩出去1000万人次。

2018年，当江苏省终于允许南京放开落户政策吸引人口的时候，却赫然发现，全省一年增加的人口数量，不过相当于隔壁浙江宁波一个城市。

亡羊补牢，晚或未晚，犹未可知。

03

苏南模式是南京、苏州的分水岭

其实，谈到南京与苏州的发展路径差异，就要说起闻名遐迩的“苏南模式”。

经济学家对苏南模式有一个经典概括：政府推动。其主要特征是：乡镇企业的所有制结构以集体经济为主；乡镇政府主导乡镇企业的发展；政府出面组织土地、资本和劳动力等生产资料，出资办企业，并由政府指派所谓的“能人”来担任企业负责人。

苏南模式的核心在于政府的审批获得能力。地方政府在配置资源方面拥有绝对的决定权，尤其是垄断着土地批租、行业准入、优惠政策等资源的权力。

从当年轰动一时的常州“铁本事件”，可以窥得一些“苏南模式”背后的运作方式。整个事件中，在项目审批上，省发改委违规、越权或不按程序批准项目。在用地上，需要先办理农用地转用报批手续，经过省级以上国土部门批准的用地程序。

在实际过程中，地方政府已经先行征用土地，而对于国土部门，只用了“先上车后买票”的态度，在地方国土部门配合下补办相关手续。银行全力配合地方政府予以金融授信，而无视了需要一系列正规审批和手续之后才能给予授信支持的规则。

不可否认，在改革开放之初，这确实是一条打开局面的捷径。但强政府主导、产权不明晰很容易会造成企业自身经营机制退化，引发债务危机。1990年代初，苏南模式开始引发争议。为此江苏省推动了苏南模式的转型，开启了“新苏南模式”。

在“新苏南模式”中，地方政府依然是主角，是推动经济社会发展的主导力量，招商引资规模成为地方政府政绩的重要体现，而税收和土地则是最重要的两张“王牌”。

于是，在用地和税收上享受特殊待遇的开发区设置，就成为新模式下经济发展的重中之重。

截至2000年，在拥有全国最多国家级开发区的江苏省，省会南京的国家级园区只有一个，在今天二线城市中排名垫底，甚至落后于当时还在全国排名70多位的合肥。相比之下，苏州坐拥当时江苏全省12个国家级园区中的5个，更是超过直辖市天津和广东省会广州，成为国家级园区最多的城市。

就是截止到江北新区落地南京之前的2015年，南京也只有国家级开发园区3个，远低于苏州的13个。

在知乎上有人提供了这样的见闻，在苏州昆山，外地人向当地售票员问到开发区该怎么走时，得到了这样骄傲的回答：在我们昆山，除了城区到处都是开发区。

而与苏南遍地国家级、省级开发区，招商土地放血大派送的状况处于同一时空的，是苏西南、苏中、苏北地区大部分土地被限制开发，发展空间被限制在有限狭小的区域内。见下图：

来源：《江苏省主体功能区规划（2011-2020年）》

可见，与陆地面积80%以上可开发的苏州相比，南京有接近一半的面积被划定为限制开发地区，只能发展农业。而苏中苏北各地级市，限制开发地区面积更普遍高60%。

土地说完，再来说税收。按照当时的政策，如果有外商想在南京的溧水和高淳投资，他要负担33%的税收，在江宁也要负担27%，而在苏州随处可见的国家级园区中，他将享受“两免三减半”的待遇，前两年不交税，两年后连续三年只交7.5%的税收，减免期后，也只需交15%。

可想而知的是，江苏省自然没有无限的权力集中砸向苏州等地的每一项资源，土地、税收优惠、贷款额度等资源和政策自然需要其他地区去“平衡”，以南京为首的其他地区自然失去了发展机会。

可以说，江苏的苏南苏北之争、宁苏之争，很大程度上即来源于此。

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责任编辑：任冠青

版式编辑：李淑君