一起读书 | 主权债务重组机制研究

当前，中国已经成为全球主要的新兴债权人之一，研究国际主权债务重组问题对维护我国海外债权利益至关重要。在当前疫情冲击下低收入国家债务问题日益严峻的背景下，对主权债务重组问题的讨论更具紧迫性。

相比一般债务，主权债务有其特殊性。主权国家无法像企业和个人那样接受破产清算，面临主权债务危机的国家通常需要借助国际援助才能走出困局。同时，主权债的债权人构成更加复杂，包括国际金融机构、官方债权人和私人部门债权人等多类债权人，利益诉求更加多样。这些因素导致主权债务重组问题极为复杂，需要对各个方面逐一抽丝剥茧。

本书首先对主权债务重组的相关概念进行了系统梳理，并回顾了拉美债务危机、阿根廷债务危机、希腊主权债务危机和新冠肺炎疫情引发债务危机的主要情况及债务重组过程。在过去四十多年里，主权债券逐渐取代主权贷款，成为低收入国家和新兴市场经济体在国际金融市场融资的主要工具，同时中国、印度等新兴债权人的重要性不断提高。这些变化使主权债务重组问题变得更加复杂，国际社会先后提出了法律方法、合同方法和自愿方法等主权债务重组方法，最终合同方法和自愿方法得到发展和推广，以国际货币基金组织(以下简称基金组织)“主权债务重组机制”(SDRM)为代表的法律方法则退出了历史舞台。

私人部门是推动主权债务重组机制发展的重要力量。20世纪70~80年代，全球商业银行大多以银团贷款的方式向广大发展中国家提供资金，并以伦敦俱乐部为主要平台讨论国际主权债务重组问题。90年代后，随着国际资本市场和金融自由化深入发展，以各大国际商业性金融机构为代表的私人债权人成为低收入国家主权债券的主要购买者，并在国际金融协会的支持下开展国际多边债务重组协调。经过多年的探索和实践，私人部门已形成以合同方法为主、自愿原则为辅的多套主权债务重组制度安排，同时正探索债务重组领域的创新方法。

20世纪50年代以来，巴黎俱乐部逐步成为全球官方双边债权人的主要协商平台。经过多年的实践，巴黎俱乐部形成了较为成熟的重组原则、协商机制及重组条款，在保护官方双边债权人利益、支持低收入国家恢复债务可持续性上发挥了关键作用。20世纪90年代以后，随着主权债券市场的蓬勃发展，以及新兴市场债权人地位的上升，巴黎俱乐部的影响力相对减弱，但仍通过加强与私人债权人合作、吸纳重要的新兴市场成员、拓展业务范围等方式，继续在国际主权债务重组中发挥重要作用。

基金组织等国际机构是国际主权债务重组的重要参与方。基金组织是全球金融安全网的核心，为发生债务危机的成员国提供救助。基金组织债务可持续性分析框架通常是国际社会开展多边债务重组的基础。巴黎俱乐部也根据基金组织的分析结果来决定是否为一国提供债务重组，以及设计其债务重组的具体方案。基金组织通过“债务上限政策”来约束向其借款的成员国的举债行为，以提高其债务可持续性。基金组织针对债务拖欠国家的贷款政策，则有利于保障债权人利益。

随着国际主权债务重组问题日渐突出，近年来国际社会提出了一些新的改革倡议。在私人债权人主权债务重组方面，比较具有代表性的倡议包括基金组织总裁格奥尔基耶娃等人2020年10月提出的完善国际债务架构的倡议，以及国际金融协会(IIF)对《稳定资本流动和公平债务重组原则》进行修改的建议。在官方债权人主权债务重组方面，具代表性的是二十国集团(G20)低收入国家缓债倡议和债务处置共同框架。此外，国际社会还提出了一些通过新方式为低收入国家提供资金支持的改革倡议，包括直接为低收入国家提供缓债、减债，或者借鉴“布雷迪模式”和债务互换等模式，要求债权国和国际机构等为低收入国家提供新资金的倡议。

近年来，中国海外主权债权规模不断扩大，中国已成为重要的新兴债权人。国际社会也高度关注我国海外债权和相关重组情况，一方面肯定了中国资金在支持低收入国家发展中发挥的积极作用；另一方面也对数据透明度、贷款优惠度、抵押贷款、国有金融机构定位问题等提出质疑。针对这些观点，应以客观事实为依据，正确地认识和看待我国海外主权债务重组相关问题。总体来看，如何有效地参与国际主权债务重组，既推动全球债务问题的解决、体现大国担当，又同时充分维护我国债权利益，将是我国今后一段时间将面临的重要课题。

本书希望通过对上述内容的分析讨论，为读者展现国际主权债务重组机制发展的基本脉络和状况，引起读者对主权债务重组问题的关注，从而发挥抛砖引玉的作用。国际主权债务重组问题可能是今后相当长一段时间内全球经济将面临的主要问题之一，值得更广泛的思考和讨论，国际债务问题的解决也需要提出中国的方案。

本书由中国人民银行国际司的工作人员利用业余时间、耗时一年写作完成。主权债务重组问题涉及内容广泛，撰写组成员在工作之余挤出时间钻研专业知识，既出于个人兴趣，更是深感相关议题意义重大。限于篇幅和专业能力，本书对债务问题的讨论难免挂一漏万，欢迎广大读者批评指正。

中国金融出版社 2022年9月