四十年制度改革，深圳做对了什么？

清和社长中国金融四十人论坛

今年是深圳经济特区建立40周年。庆祝大会前夕，中央印发了《深圳建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点实施方案（2020—2025年）》（以下简称《示范区实施方案》），给深圳提出了27项目标任务要求。深圳再次成为焦点：深圳的下一个五年、十年会怎样？

在当前复杂的国际局势以及不确定的宏观经济下，人们关注这座前沿城市，深藏着一种底层的期待：中国改革接下来怎样走？

本文以“深圳40年”为切入点，用经济学理论剖析中国改革的经验及挑战。

制度变迁

过去改革的成功经验

说到改革，我们很容易想到一个词那就是改革红利。什么是改革红利？从经济学的角度来说，那就是制度变迁带来的经济效率。我们称之为诺斯式增长。

过去40年中国经济制度变迁是怎样演变的？

我想有两个方面很重要：一是将权力和资源下放给市场；二是产权制度的变迁。

1979年，中国第一个工业区——深圳蛇口工业区开始动工。承担建设蛇口工业区的公司，正是天字一号、蛰伏在香港多年的招商局。

当时中央对改革试验田的态度是，不纳入中央计划、不拨款，通过松绑政策支持。中央给予袁庚的“松绑政策”是拥有自主审批500万美元以下工业项目的权限和允许对外资银行举债。

袁庚没有用当年唐廷枢公开募股的方式解决资金问题，而是回到香港，向港商和银行借来15亿元资金，这笔钱用来平整土地和建设工业区基础设施。

这15亿港资，打开了中国的大门。

中国改革其中一条经验是，打破制度上的束缚，将大量的权力与资源重新回归市场，让农民、工人、企业家、工程师、企业及地方政府发挥作用。改革开放的早期，地方政府是经济增长的第一发动机，然后才有企业家、工程师等。这就是张五常先生提出的“县际竞争”理论。

光放权还是不够的，我们不能忽略制度建设的作用——产权制度改革。国企改革、股份制改革、土地改革都是产权制度变迁，下面以土地改革为例。

1980年1月1日，一位叫刘天就的香港商人与政府签订了深圳第一个土地租赁协议。

他计划在这块地上建一栋房子，并取了一个完全没有革命色彩的名字“东湖丽苑”。不久他拿着房子的设计图纸到香港，仅仅三天就将“纸上”的108套房子销售一空。

但是，东湖丽苑项目在当时是没有制度支持的，只能算是特事特办的案例。中国的土地制度该怎么改革？

农村土地是集体土地，当时小平同志认为“改革势在必行”。1982年1月1日，农村集体土地实施“包产到户”改革，产权还是集体产权，经营权承包给个人。

城市土地是国有土地，该如何改革？如果土地交易不激活，工业化、城市化都很难推进。

上个世纪70年代，也就是改革开放前夕，新制度经济学兴起，科斯、诺斯、阿尔钦等建立了一整套完整的理论。这套理论给中国土地产权改革提供了指导。

这时有一位学者试图将这些理论介绍到中国，他就是阿尔钦的学生张五常。1980年12月，科斯在美国底特律跟张五常说：“听说中国有可能改革，你要回到中国去。”

当时张五常并没有回中国的打算。科斯跟他解释：“没有人怀疑你在美国的学术成就，但中国要改革，他们不知道怎样做才对。经济制度的运作你可能比任何人知得多，又懂中文，他们不改无话可说，但如果真的要改你回到中国的贡献会比留在美国的大。”

一年多后，张五常就回了香港大学任教，他开始琢磨如何才能让中国决策层接受他带回来的市场理论。

张五常为此费了一番心思。据他自己回忆【1】：我要把哪位朋友的名牌打出去推销呢？我的老师阿尔钦被誉为产权经济学之父，但他的重要贡献是产权与竞争的关系，解释起来不会一招打中中国需要改革的命脉。弗里德曼是自由经济的顶级大师，但提到“自由”北京会说“我们也有”，何况该词要从局限约束的角度看，解释很麻烦。“私产”一词当然不能用，就是“资本主义”也是北京朋友的大忌。

科斯呢？他提出的观点与角度够新奇，有深度，也可以完全避开了当时在中国存在的意识形态之争。我于是集中于交易费用与权利界定这两项科斯的看家本领入手。

张五常曾经在《中国的经济制度》中得意的写道：“没有更好的时间，没有更好的地方，也许没有比我这个写手更好的推销员，在八十年代的中国推广科斯的思想。【2】”

于是，回到香港后的张五常写了一篇文章《中国会走向资本主义的道路吗？》。这篇文章第一次向中国内地介绍了科斯的思想。接着，张五常一口气写下了《卖桔者言》、《中国的前途》、《再论中国》三本书。后两本，还盖上了“内部阅读”，供北京参阅。

1986年，张五常在《信报》上发表了《出售土地一举三得》，建议深圳通过出售土地的方法来解决发展经济需要的资金问题。

1987年，深圳探索土地拍卖制度，请张五常到深圳研讨。张五常建议，将土地所有权与使用权分离，拍卖使用权获取资金。

几个月后，即1987年12月1日，全国第一块土地举行“公开竞投”。深圳这边有人去香港大学找到张五常，问他哪里可以借得一个拍卖时用的木槌……当时，会场坐满了700多人，包括中央及省市领导、60多位国内外记者，还有一批竞拍房地产商。

最终，深房集团以525万的天价拿下了中国首次公开拍卖国有土地的使用权。深房集团在这块土地上建起了深圳东晓花园。新房发售后，不到一小时就卖完了，深房公司净挣近400万元。

这一次土地拍卖，直接促成了《宪法》的修改。

1988年4月12日，七届全国人大一次会议修改了《中华人民共和国宪法》有关条款，将原来《宪法》中“禁止出租土地”的条款删去，明确规定“土地的使用权可以依照法律的规定转让”。

科斯和张五常将中国改革视为其理论实践的现实案例。张五常说，他也不确定他的理论、科斯的理论是否影响到了中国的改革。有人说舶来品拯救不了中国。其实，没有什么理论有责任拯救谁。但经济之规律、科学之规律不会变的。

不过，他在悼念科斯的文章时说：“如果历史上真的有一个经济学者曾经影响了一个重要国家的经济——如果真的有——那么科斯影响了中国是我首选的实例！”

改革开放，光开放是不够的，只有制度变迁，解决产权问题，改变土壤，国外技术、资本才会流入，才能参与国际市场。

效率递减

当下改革的关键难题

其实，中国土地产权改革方面，张五常没有使用科斯的绝对产权理论，而是其擅长领域的“相对产权”——合约责任【3】。中国经济学界对此并不太清楚。

根据产权理论，有绝对产权和相对产权。绝对产权改革，比如直接土地私有化；相对产权改革，是指通过租赁合约来完成产权的分化、界定与交易。张五常选择了后者，土地产权还是国有的，只是将土地的使用权分离出来并上市流通。他引入了香港的批租制度，建议将城市土地以租赁和拍卖的方式实现使用权的自由流通。今年的诺贝尔经济学奖授予的正是在拍卖理论上做出贡献的美国经济学家Paul R. Milgrom和Robert B.Wilson。

中国的土地改革是一种强制性制度变迁，也就是政府主导的自上而下的渐进式改革。张五常主张的相对产权符合这一改革逻辑。

从这一渐进式改革的路径来看，中国改革追求的是卡尔多-希克斯效率。所谓卡尔多-希克斯效率，指的是从结果中获得的收益完全可以对所受到的损失进行补偿。卡尔多-希克斯效率采用的是整体性补偿原则，即只要改革后的收益大于改革前，那就是有效率的，问题无非是如何用收益去补偿改革损失方。比如90年代的国企私有化改革，改革带来更高的经济效益及税收收入，政府补偿下岗工人。

制度变迁是一个替代过程，一种更有效率的制度替代更低效率的制度。中国将使用权租赁的土地制度是一种更有效率的制度。同时，制度变迁还是一个交易过程。这个交易就是上面所说的补偿原则。诺斯认为，只有改革的收益大于改革的成本时，制度变迁才会发生。所以，张五常用“相对产权”来推动中国的土地产权改革，可以称得上是“曲线救国”。

但是，很多经济学家往往并不主张卡尔多-希克斯效率，因为经济学不支持整体思维和补偿机制，不能为了某一方而牺牲另外一方的利益。这其实是帕累托效率的理念。

在上个世纪，美国法与经济学界存在这两个对立的立法准则。按照科斯的理论，如果交易费用为零，卡尔多-希克斯效率可以晋升为帕累托效率。但是，现实中交易费用不为零，改革总是伴随着各种阻碍。转轨时期的中国，没有完善的自由市场，无法达成理想的帕累托最优，追求卡尔多-希克斯效率是改革现实可行的选择。这种改革是有效的。

但是，随着时间的推移，卡尔多-希克斯效率在理论上的缺陷则会暴露出来，即违背了经济学上的“方法论上的个人主义”，以及自由市场的“自发秩序”。最初改革的卡尔多-希克斯效率到后面容易遭遇诺斯的国家悖论以及奥尔森的集体行动困境【4】，最后变得无效率。

这就是卡尔多-希克斯效率递减问题。诺斯的国家悖论和奥尔森的集体行动困境背后是制度变迁的卡尔多-希克斯效率递减。具体来说包括以下两点：

一是前期改革的边际收益高，后期改革的边际收益低，后期改革的收益不足以补偿损失。

改革往往是先易后难，先改收益大后改收益小。比如土地改革，土地私有化阻力要比土地使用权批租的改革大得多。同时，土地使用权批租可形成足够大的蛋糕，以补偿改革的损失方。但是，如果一项改革没有形成自由市场，卡尔多-希克斯效率会呈现边际递减。前面的改革已经形成了巨大的收益，后面改革的收益无法覆盖现有的损失，这样改革定然走入僵局。所以，李总多次强调：“改革已进入攻坚期和深水区”，“必须敢于打破固有利益格局”。

二是基于租赁合约的“相对产权”改革，给中国土地及房地产市场带来很高的交易费用。

我不清楚，张五常先生是否意识到这一点：相对产权改革和使用权批租，导致土地供给单一，房地产价格扭曲，金融风险大增。近些年中央一直在强调稳房价、稳地价和控制金融风险。

所以，卡尔多-希克斯效率在理论上的缺陷，也是如今深圳乃至中国改革在实际中的挑战。

我们回到最近印发的《示范区实施方案》，其中有两个方面引人关注：

一是“赋予深圳在重点领域和关键环节改革上更多自主权”，这相当于坚持了上面所讲的过去改革的第一条经验，将更多权力和资源下放到自由市场。

二是“授权的永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项委托深圳市政府批准”，这是上面所讲到的第二点产权制度改革。

土地被认为是深圳下一个十年的瓶颈。深圳十三五规划划定了974平方公里的生态控制线和270平方公里的“工业用地红线”，合计占深圳土地面积的62%。

深圳住宅用地占建设用地的比例是22.6%（深圳住建局《住房发展2020年度实施计划》），远低于全国平均的33%，以及国际上40%以上的水平。深圳的人均居住面积只有19.7平，低于广州的25平，距离东京都32.4平、纽约40平、旧金山46.5平的水平存在较大差距，仅高于香港的16平。同时，深圳的房价仅次于香港，房价收入比是全国最高的，高达34.2，超过香港的21（2018年）。

深圳需要着力解决高房价形成的挤出效应和金融风险。解决的根本办法在土地供应上，即加大居住用地的供给。怎么解决土地供给？

一是扩容，向数量上发展。目前来说，这条路可能性不大。

二是改革，向效率上改进。

深圳已建成的面积达到了923平方公里（2016年），占可建面积1023平方公里的90%。从2016年开始计算，如果不考虑填海等，深圳能够使用的新增土地面积不超过100平方公里。所以，深圳想要增加住房供应只能在存量土地上进行优化，主要是城中村土地和工业用地改革。

深圳共有1065万套住房，其中城中村住房510万套，占比为47.88%，占总出租房数量的61.%。深圳有1000多万人租住在城中村。换言之，深圳最大规模的城中村的土地及房产，受制于产权，却无法上市自由流通。这部分土地资源的效率还有待改进。

《示范区实施方案》将城中村土地改革的权力下放到深圳政府。很多人猜想，深圳政府是否会大量改造城中村，给市场供应大规模的居住土地，解决深圳的住房问题？

突破方向

未来改革的思维切换

这是一个很好的案例。这时，我们可以思考制度变迁的卡尔多-希克斯效率是否递减。

经济学告诉我们，任何人都是在边际上做选择的。改革是有成本的，是否改革、如何改革取决于改革的边际收益和边际成本之间的权衡。当边际收益大于边际成本时，改革才会进行，并出现卡尔多-希克斯效率。

深圳城中村土地改革同样需要权衡几个问题：一是城中村的集体土地如何改革产权？二是改革的动力是什么？三是改革的边际收益是否大于边际成本？四是城中村土地用于保障房建设还是商品房建设？这就是改革的卡尔多-希克斯效率到今天面临的问题。

今年深圳市住建局领导表示，新加坡是深圳学习榜样，目标是让深圳60%的市民住进公共住房。目前，深圳的保障性住房43万套，占比为4%。要实现这一目标，需要大量改革城中村土地，并用于建设大规模的保障性住房。

如今深圳城中村土地价值连城，保障性住房建设的收益如何覆盖城中村村民的机会成本？这也是过去几年深圳旧改的难题。深圳旧改的难题说明卡尔多-希克斯效率在递减。与城中村土地改革相比，盘活存量闲置的工业用地，将其改造为居住用地或住房的难度要小一些。比如深圳北环一带的原工业厂房、仓库及工业宿舍正在逐步改造。在这一领域的卡尔多-希克斯效率依然存在。

80年代的深圳土地拍卖促进了宪法修改。当时的改革具有足够大的预期利益促进制度变迁。如今《示范区实施方案》印发，引起了人们对深圳的期待，以及对改革开放的进一步期待。深圳能否再次推动制度变迁？

从根本来说，如今的改革需要解决卡尔多-希克斯效率递减的问题。

理论上，如果交易费用为零，卡尔多-希克斯效率可以晋升为帕累托效率。改革的关键是最大限度地降低交易费用。

我们可以做个比较：过去的改革可以理解为县际竞争+卡尔多-希克斯效率。这是过去经济增长的动力所在。

张五常在《中国的经济制度》中提出县际竞争。所谓县际竞争是指以县政府为主体的相互竞争的发展模式。在税收包干制和政治绩效激励下，县际之间相互竞争，其中县政府是主力军、发动机，比如招商引资、投资基建、国企改革，创造了卡尔多-希克斯效率。这就是改革的动力。

当卡尔多-希克斯效率出现递减时，改革需要从原来地方的县际竞争+卡尔多-希克斯效率，转移到顶层制度的企业家竞争+帕累托效率。未来中国的改革应该从特区模式到顶层制度安排，从卡尔多-希克斯效率到帕累托效率，从县际政府竞争到企业家竞争。其中的关键是，顶层制度安排创造低交易费用的全国性的乃至全球性的自由市场，让企业家、农民、科学家、工程师、工人发挥作用。

以土地改革为例，破解现有的难题需要顶层的土地制度改革。农村集体土地是搞绝对产权改革，将土地私有化，还是收归国有，实施相对产权改革，像城市土地产权一样搞批租制度？

还有央行的信贷政策基本决定了房地产领域的收益。如果信贷政策持续宽松，现有房地产的收益持续扩大，土地改革的卡尔多-希克斯效率就更低。

所以，只有顶层推动土地制度改革以及管控信贷，才能将土地及房地产回归自由市场，实现企业家竞争和帕累托效率。当然，政府依然需要建设大量的保障性住房。

又如国际竞争关系。深圳作为一个开放型城市，不仅贸易依赖于国际市场，信息、技术、资本都依赖于国际市场。国际市场给深圳带来经济增长表现以下两个方面：

一是经济全球化下的产业分工。

根据斯密定理，市场规模深化劳动分工，促进技术进步。国际市场是一个产业分工更加精细的大市场，任何国家加入国际市场，本身就意味着在更高级别的产业链中竞争与合作。这就是斯密式增长。

以苹果手机为例，苹果手机的大量组装及配套在中国完成，中国形成了围绕着苹果手机为核心的高标准、高效率的产业供应链。深圳加入国际电子市场，形成了强大的电子制造产业。深圳的生物医药产业在国内具备竞争力，其中75%是医疗器械，而不是生物制药。为什么？是因为深圳的电子制造能力强。

二是经济全球化下的技术转移。

技术转移，是过去中国经济高速增长的关键所在。但是，技术转移的前提是经济全球化下的产业分工。技术转移有几种途径：一是信息在自由市场中的自然传播，这是经济的外部性；二是商业化技术转让；三是国际产业分工的投资合作及供应链关系；四是“干中学”，在学习中创新。

深圳，是中国开放型城市，也是创新型城市。对外贸易越大，越融入国际市场，越能够获得国际技术的输入。技术进步带来的增长，我们称之为罗默式增长。

但是，这里存在两个问题：

一是深圳能否深度参与国际市场，企业家能否在国际市场中自由竞争，取决于国家层面的经贸秩序。

国内制度变迁，国际制度也在变迁。11月份如果拜登当选，中美大概率会重返谈判桌，并在世界贸易组织的框架下协商。拜登也会推动世界贸易组织的规则改革。如果特朗普连任，国内制度改革与国际秩序重构的分歧会更大。

所以，制度变迁需要解决制度上的“米德冲突”，创造更好的国际环境，深圳可深度参与国际市场，现实分工精细化和技术创新。

二是国际技术转移带来的技术，相当于外生变量，这是新古典主义范式。罗默式增长将技术纳入内生变量，技术内生的途径是学习及创新，根本上还是制度。在诺斯看来，制度变迁比技术变迁更加重要，因为制度为技术创新提供条件。

所以，国家制度变迁需要为技术创造内生条件，包括低泡沫的金融市场、基础教育及良好的国际技术环境等。

诺斯提出了国家制度变迁的两个路径：一是租金最大化；二是降低交易费用促使社会产出最大化，从而使得国家税收最大化。前者租金型经济导致卡尔多-希克斯效率递减，进而阻碍了制度变迁；后者制度变迁带来经济效率。

所以，从卡尔多-希克斯效率递减，到帕累托效率，是中国改革突破的关键。

祝贺深圳！致敬奋斗者！

参考文献：

【1】经济解释，张五常，中信出版社；

【2】中国的经济制度，张五常，中信出版社；

【3】新制度经济学，埃里克·弗鲁博顿等，上海人民出版社；

【4】国家的兴和衰，曼瑟尔·奥尔森，上海人民出版社；

【5】制度、制度变迁与经济绩效，道格拉斯·诺斯，格致出版社。

责编：瑟瑟 | 视觉：李盼东子

监制：卜海森李俊虎