中央企业违规经营投资风险实证分析与责任追究制度解读

作者：刘相文 王德昌 王涛 李伟

在审计署2017-2018年发布的审计公告中，违规决策、违规经营导致亏损、投融资违规、招投标违规、违规开展业务是接受审计的中央企业违规的前五大高风险领域；同时，产能环保领域的合规风险也较为突出。

（一）违规决策风险

该领域突出的违规表现形式是未按规定程序集体决策、决策未经充分论证、逆流程决策（先决策后报批）、以会签形式代替会议决策等。同时，该项违规行为无须与损失挂钩，即使未产生损失或风险，也会因决策瑕疵而被追责。

具体表现形式如下：

1. 未按规定程序集体决策。某电力集团未严格履行决策程序，为供应商融资2000万。

   
   

2. 决策未经充分论证。某央企2010年未经充分论证即决策实施一个化工项目，因未获得有关许可、原料供给不足等于2013年底停工，涉及投资1.52亿元。

   
   

3. 逆流程决策。某央企租赁公司逆程序决策为其子公司融资提供担保，涉及金额1.61亿元，至2016年底代为偿债1.32亿元，面临损失风险。

   
   

4. 以会签形式代替会议决策。2011年至2014年，某央企所属子公司以会签方式代替会议决策程序，收购75家企业，涉及金额218.54亿元，收购完成后才召开会议予以追认。

（二）违规经营导致亏损

违规经营导致亏损同样是高风险领域，从审计署披露的情形看，既有违规事项导致的亏损，也有部分因为市场原因产生的亏损，在实践中边界较为模糊。该领域突出的表现形式是项目未经充分调研论证、风险考虑不足；违反决策程序、未经相关部门批准；运营管理不善、未实现预期收益。

具体表现形式如下：

1. 未经充分调研论证，风险考虑不足。2008-2012年某央企下属公司在可行性研究论证不充分的情况下，投资14.19亿元兼并重组2家公司。重组后企业经营情况逐步恶化，至2015年底累计亏损8.3亿元。

   
   

2. 违反决策程序，未经相关部门批准。某石化央企在未列入投资计划及向国资委报备的情况下，实施1个油气项目的合作开发，并承诺6.5%保底收益，至2016年4月已亏损2.14亿元。某央企通过压缩总投规避发改委核准，至2014年底累计亏损7.56亿元。

   
   

3. 运营管理不善，未实现预期收益。某央企下属两家企业总承包的6个工程项目，因疏于监管及后续处理不善等已支付延期赔款1.48亿元，预计亏损9.93亿元。

（三）投融资违规

对外投资违规和融资违规是中央企业本次审计报告中较为突出的违规事项，不仅在实践中违规原因复杂，而且常常与违规决策、违规经营造成损失等违规事项交叉。

企业违规投资的表现形式较为多样，典型如下：

1. 资金募集投向不符合要求。某央企一支产业投资基金未按要求吸纳社会资本；同时，该基金投资的5个项目不符合投向要求。

   
   

2. 违反国家监管要求。2014年至2017年，某央企违反关于财务公司年度投资额度不应超过其净资产70%的规定，调高所属财务有限责任公司的年度投资额度。某央企未按规定向国资委备案投资计划，收购80家水泥企业，涉及金额36.50亿元。

   
   

3. 内控制度瑕疵。至审计时，某央企未按要求建立境外投资管理体系，对无实质经营的境外企业未按要求及时注销。

   
   

4. 高管人员违规投资入股。某央企2名高管人员违规投资入股企业并担任管理职务。某央企下属7家单位的12名管理人员及其亲属，违规投资入股与所在单位经营同类业务的企业或从所在单位分包工程，涉及金额6.8亿元，其中2015年2.28亿元。

   
   

5. 违反内部规定及审慎要求。

（1）某央企下属6家单位未经批准或采取事后报批方式，实施11项股权投资和建设办公楼等项目，涉及金额17.88亿元。

（2）2014年至2015年，某央企所属造纸装备公司未充分考虑尽职调查报告提示的风险意见，投资一家濒临破产的企业；2017年，被投资企业破产，造纸装备公司5342.74万元投资款及预付货款等已形成损失，另有3955.56万元货款面临损失风险。

（3）2013年，某央企下属公司未充分考虑自身没有行业经验等因素，投资建设一钻井船项目，投入1.12亿元后已暂缓实施。

（4）2014年，某央企下属公司未落实建设项目批复要求，银行贷款未落实即开工建设，擅自提高项目公司持股比例，其中一个项目已累计形成亏损2049.11万元。

（5）某央企未充分考虑国资委和集团投资评委会风险提示，向境外项目投资8.31亿元，截至2016年11月累计亏损2.97亿元。

在融资方面，违规的主要形式如下：

1. 虚构贸易。某央企下属贸易公司通过虚构交易等方式，帮助外部企业获取银行融资。至审计时，两家公司已承担连带偿还责任2.91亿元，且未采取有效措施追回相关款项。

   
   

2. 违规提供融资。某央企所属置业公司未经批准实施信托融资45.6亿元；其下属10家单位的房地产开发项目在“四证”不全等情况下违规融资96.95亿元。

   
   

3. 违规出借资金。某央企所属9家单位违规出借资金、协助外单位融资或未按时收回股权转让款等，造成出借或代垫资金等共计17.95亿元本息未收回。

（四）违反招标要求

在采购过程中未按规定招标是审计署公告披露的另一个常见违规事项，主要表现形式为应招标未招标或违反规定招标、以邀请招标/询价替代公开招标等方式。与其他违规事项相比，违反招标要求的形式相对集中，多发生于大额采购领域，主要包括物资或服务采购、工程建设项目发包/分包等事项。

（五）违规开展业务

违规开展业务在实践中主要的表现形式有违反监管规定，未经审批开展业务；违反内部规定开展业务；开展业务缺少必要条件，风险管控不严；违规经营非主营业务等形式。

该领域突出的表现形式是项目未经充分调研论证、尽职调查，风险考虑不足；违反决策程序、未经相关部门批准；运营管理不善、未实现预期收益。具体表现形式如下：

1. 违反监管规定，未经审批开展业务。2014-2016年，某央企未经正式报备开展融资租赁等金融业务，3个金融业务项目出现逾期，涉及金额2.56亿元。某央企未经批准，投资开展螺纹钢期货业务，至2016年4月已损失9504万元。

   
   

2. 违反内部规定开展业务。某央企下属能源公司等2家企业违反集团内部规定，与关联企业开展上下游购销业务、交易规模1.87亿元，至2016年6月有1556万元资金逾期未收回。某央企下属省公司违反内部授信规定与外部企业开展购销业务，至2016年6月有4.9亿元债权已逾期，面临损失风险。某央企下属口岸公司违规与集团禁止业务往来的8家企业开展货运代理等业务，涉及金额3288.17万元。

   
   

3. 开展业务缺少必要条件，风险管控不严。某央企违规同意所属一家无成品油经营资质的企业开展成品油业务，至审计时累计销售9.54亿元。某央企下属工程公司在未与矿业权所有人签订协议的情况下违规开展勘探业务，涉及投资664.28万元。某央企下属信托公司存在违规开展非标准化理财资金池业务、向“四证”不全的房地产企业提供信托资金等违规问题，涉及金额362.14亿元。

   
   

4. 违规经营非主营业务。某央企未经可行性研究出资2亿元组建某矿业公司，该公司成立后未开展矿业权经营等核心业务，而实际经营煤炭、燃料油贸易等业务。某央企未经批准出资440万元参股基金管理公司，因该基金管理公司成立后未正常开展业务等，至2016年底形成损失274万元。某央企下属公司未按规定经核准或备案开展非主业投资等，至2016年底形成亏损139.84万元。

（六）违反产能环保政策

在国家大力加强环境保护和“三去一降一补”的政策背景下，产能与环保合规问题在审计署的审计公告中，特别是能源、矿冶、制造等领域占有相当比重。

产能领域突出的违规表现形式为未按国家有关规定压缩产能或违规扩建；规避国家去产能要求；向产能过剩企业新增融资或收购过剩产能企业。环保领域突出的违规表现形式为未经环评即开工建设；未经环保验收即投产；污染物超标遭环保部门处罚，未及时整改。具体表现形式如下：

1. 未按国家有关规定压缩产能或违规扩建。某央企未及时对烧碱、尿素等过剩产能制定“去产能”实施方案；下属公司未按规定报经集团批准，违规扩建增加产能12万吨、擅自建设3项工程，造成投资损失2.48亿元、资产闲置3.44亿元。

   
   

2. 规避国家去产能要求。某央企与外部企业签订框架协议，拟通过虚假转让股权方式取得其产能指标，规避去产能政策要求。

   
   

3. 向产能过剩企业新增融资或收购过剩产能企业。某央企所属一家企业违规收购一家煤矿股权出资8176万元，后因该矿列入过剩产能关闭名单，至2017年4月已全额计提资产减值准备。某央企下属公司以1.23亿元收购已纳入地方淘汰落后产能范围的船厂，至审计时处于停产闲置状态。

   
   

4. 产能实际利用率低。某央企与1户企业合资设立钢管境外企业，并购买该合作公司闲置的钢管生产线，所设企业投产仅2个月即遭受东道国“反倾销”调查，产能实际利用率较低，至2015年底累计亏损0.5亿元。某央企下属轨道交通装备有限责任公司一个技术改造项目2015年建成后产能利用率低，累计亏损8亿元。

   
   

5. 未经环评即开工建设。某央企集团及下属矿业公司有19个大气污染治理项目未按要求开工建设。

   
   

6. 未经环保验收即投产。某央企集团62个电力项目存在未经竣工环保验收即投产、未取得施工许可证即开工建设等问题，涉及投资288.08亿元。某央企下属矿业公司等2家企业有15个项目未经环评审批即开工建设，有9个项目未经竣工环保验收即投产。

   
   

7. 污染物超标遭环保部门处罚，未及时整改。截至2016年，某央企集团2012年排查发现的1271个环境污染隐患风险点中还有172项未整改。2家企业因污染物超标排放接受环境保护部门行政处罚50次、挂牌督办1次，至2016年1月仍未完成治理。

党中央、国务院高度重视中央企业在实际经营投资过程中出现的违规风险和情形，从2008年出台《中央企业资产损失责任追究暂行办法》，到2015年《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》将“严格责任追究”作为一项重要改革任务，再到2016年国务院办公厅印发《国务院办公厅关于建立国有企业违规经营投资责任追究制度的意见》，不断探索推进中央企业资产损失责任追究工作。2018年7月13日，在总结多年强化国有资产监管、落实国有企业经营投资责任和防止国有资产流失的相关制度和实践的基础上，国务院国资委以国资委第37号令的形式颁布了《中央企业违规经营投资责任追究实施办法（试行）》，对中央企业违规经营投资责任追究工作中的责任追究范围、资产损失认定、责任认定、责任追究处理、责任追究工作职责、责任追究工作程序等内容进行了规定，在强调“依法合规、违规必究”的同时，为有效开展违规经营投资责任追究工作提供了基本遵循。

基于第一部分中央企业违规经营投资风险的实证分析，我们将在下文紧紧围绕中央企业普遍关心的“何时追究责任”、“追究谁的责任”、“追究哪些责任”、“如何减免责任”四个重点问题，对国资委第37号令进行解读。

（一）何时追究责任

国资委37号令第三条规定，违规经营投资责任追究是指中央企业经营管理有关人员违反规定，未履行或未正确履行职责,在经营投资中造成国有资产损失或其他严重不良后果，经调查核实和责任认定，对相关责任人进行处理的工作。 

1.责任追究前提：违规并造成损失

（1）违规：国家法律法规、国有资产监管规章制度、企业内部管理规定

国资委37号令对于“违规经营投资责任追究”中的“规”给出了较为宽泛的定义，包括国家法律法规、国有资产监管规章制度和企业内部管理规定等。

a)国家法律法规：通过立法程序制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例，以及国务院部门规章和地方政府规章；

b)国有资产监管规章制度：国资委等有关部门按照规定程序制定的规章和其他规范性文件，如《中央企业投资监督管理办法》《加强企业财务信息管理规定》等；

c)企业内部管理规定：中央企业依照国家法律法规、国有资产监管规章制度和国资监管工作要求制定的本企业内部有关制度。

（2）造成损失：经济损失、负面影响

国资委37号令规定的资产损失仅指“违规经营投资”造成的资产损失。违规是认定和追究责任的前提，合规的、正常生产经营造成的损失不属于追究范围。违规经营投资资产损失包括“资产损失金额”以及“对企业、国家和社会等造成的影响”。

资产损失金额的认定，需要在调查核实的基础上，根据司法、行政机关等依法出具的书面文件，具有相应资质的会计师事务所、资产评估机构、律师事务所、专业技术鉴定机构等专业机构出具的专项审计、评估或鉴证报告，以及企业内部证明材料等进行综合研判。

根据国资委37号令第二十条规定，中央企业违规经营投资资产损失500万元以下为一般资产损失，500万元以上5000万元以下为较大资产损失，5000万元以上为重大资产损失。

2.责任追究的具体情形

对照国资委37号令列示的违规情形，第一部分所述违规经营投资风险事项中凡涉及违规及造成损失或不良影响的，均可依国资委37号令进行追责和处理。具体包括以下方面的违规情形：集团管控方面的责任追究情形；风险管理方面的责任追究情形；购销管理方面的责任追究情形；工程承包建设方面的责任追究情形；资金管理方面的责任追究情形；转让产权、上市公司股权、资产等方面的责任追究情形；固定资产投资方面的责任追究情形；投资并购方面的责任追究情形；改组改制方面的责任追究情形；境外经营投资方面的责任追究情形；其他违反规定，未履行或未正确履行职责造成国有资产损失或其他严重不良后果的责任追究情形。

（二）追究谁的责任

国资委37号令第二十三条规定，中央企业经营管理有关人员任职期间违反规定，未履行或未正确履行职责造成国有资产损失或其他严重不良后果的，按工作职责追究其直接责任、主管责任和领导责任。

1. 直接责任是指相关人员在其工作职责范围内，违反规定，未履行或未正确履行职责，对造成的资产损失或其他严重不良后果起决定性直接作用时应当承担的责任。

   
   

2. 主管责任是指相关人员在其直接主管（分管）工作职责范围内，违反规定，未履行或未正确履行职责，对造成的资产损失或其他严重不良后果应当承担的责任。

   
   

3. 领导责任是指企业主要负责人在其工作职责范围内，违反规定，未履行或未正确履行职责，对造成的资产损失或其他严重不良后果应当承担的责任。

37号令不仅强调“制度面前一律平等，一把尺子量到底”，同时明确已调任其他岗位或退休的，应当纳入责任追究范围，实行重大决策终身责任追究制度。

鉴于实践中，一些企业存在决策程序合规但内容违规的情况，中央企业有关决策机构以集体决策形式作出违规经营投资的决策、实施相关行为造成资产损失或其他严重不良后果的，应当承担集体责任；决策机构成员个人也应当承担相应的直接责任、主管责任或领导责任。

（三）追究哪些责任

中央企业违规经营投资责任的追究处理方式主要包括组织处理、扣减薪酬、禁入限制、纪律处分、移送国家监察机关或司法机关等，可以单独使用，也可以合并使用。

1. 组织处理，是指批评教育、责令书面检查、通报批评、诫勉、停职、调离工作岗位、降职、改任非领导职务、责令辞职、免职等。

   
   

2. 扣减薪酬，是指扣减和追索绩效年薪或任期激励收入，终止或收回其他中长期激励收益，取消参加中长期激励资格等。

   
   

3. 禁入限制，是指五年直至终身不得担任国有企业董事、监事、高级管理人员。

   
   

4. 纪律处分，是指由相应的纪检监察机构查处。

   
   

5. 移送国家监察机关或司法机关处理，是指依据国家有关法律规定，移送国家监察机关或司法机关查处。

（四）如何减免责任

国资委37号令建立了一定的容错机制，主要体现在明确了“三个区分开来”的重要要求；同时，进一步明确了从轻、减轻、免除处理的有关内容。

1.“三个区分开来”：

（1）把因缺乏经验先行先试出现的失误与明知故犯行为区分开来；

（2）把国家尚无明确规定时的探索性试验与国家明令禁止后的有规不依行为区分开来；

（3）把为推动改革的无意过失与为谋取私利的故意行为区分开来。

2.从轻、减轻处理的7种情形：

（1）情节轻微的；

（2）以促进企业改革发展稳定或履行企业经济责任、政治责任、社会责任为目标，且个人没有谋取私利的；

（3）党和国家方针政策、党章党规党纪、国家法律法规、地方性法规和规章等没有明确限制或禁止的；

（4）处置突发事件或紧急情况下，个人或少数人决策，事后及时履行报告程序并得到追认，且不存在故意或重大过失的；

（5）及时采取有效措施减少、挽回资产损失并消除不良影响的；

（6）主动反映资产损失情况，积极配合责任追究工作的，或主动检举其他造成资产损失相关人员，查证属实的；

（7）其他可以从轻或减轻处理的。

3.免除处理：对于违规经营投资有关责任人应当给予批评教育、责令书面检查、通报批评或诫勉处理，但是具有从轻或减轻情形之一的，经作出决定的上一级企业或国资委批准，可以免除处理。