加强外商投资监管——英国推出外商投资国家安全审查新规

与欧美其他主流国家相比，英国的外商投资环境一直以来相对宽松，这也是英国之前一直未制定专门的外商投资审查制度的原因。目前，英国政府主要依据2002年《企业法》（“《企业法》”），通过企业合并对公共利益的影响为由进行干预以解决对英投资行为可能引起的国家安全隐忧。

然而，近年来，随着跨境并购增多及国际形势的不断变化，英国政府愈发意识到国家安全审查在外国投资者收购英国企业或资产中的必要性和重要性。为此，英国政府开始逐步采取措施及发布相关规定或白皮书。2018年6月，《英国外商投资审查新规》生效，2018年7月，英国政府又通过了《国家安全与投资》白皮书。

为进一步加强外国投资者对英投资行为涉及的国家安全问题的的监管，2020年11月12日，英国政府向英国议会提交国家安全法案草案，这是英国首次就外国投资者对英投资行为涉及的国家安全问题进行的专门立法，该法案涵盖了所有对英投资行为的国家安全审查问题。该法案生效后将与《企业法》下竞争和公共利益审查制度并行但又独立存在。

与英国政府现行适用的国家安全审查相关制度相比，国家安全法案草案的主要特征及内容如下：

鉴于国家安全法案草案未对“国家安全”进行定义，导致其内涵及外延均不明确，这意味着英国政府在解释何为影响“国家安全”及干预对英投资行为时拥有极大的自由裁量空间，也即增加了被审查交易是否能通过国家安全审查的不确定性。

与《企业法》相比，国家安全法案草案扩大了国家安全审查的交易类型，具体而言，英国政府将对取得适格实体或资产的控制权的交易进行审查，取得适格实体或资产的控制权为国家安全法案草案所称的“指定触发事件”。

A．构成取得一家实体的控制权的情形

当外国投资者直接或间接获得下列权益之一，则构成取得一家实体的控制权，包括：

a) 收购目标实体的25％、50％或75％以上的股权或投票权（包括从持有较低比例权益提高至较高比例权益），对于适用强制申报制度的收购，下限门槛降低至15%；

b) 拥有足够投票权从而可影响目标实体重大事项决议的通过与否；或

c) 该项收购将对目标实体的政策产生重大影响（仅针对自愿申报）。

B．构成取得资产的控制权的情形

当外国投资者收购的英国资产为土地、可移动有形资产、知识产权、任何具有商业价值的想法、信息或科技时，则构成取得资产的控制权的情形，包括：

a) 取得资产使用权；或

b) 取得对资产使用方式的指导权或控制权。

国家安全法案草案将审查权力从现有制度下的英国竞争和市场管理局独立出来，由商业、能源及工业策略部(“BEIS”)负责，且BEIS内新设了投资安全审查部门（“国家安全审查部门”），该部门将成为受理申报、提供指引的直接负责部门。

与《企业法》或基于目标实体的英国收入，或基于交易各方在英国市场上的供应份额或消费份额设定对英投资行为审查门槛不同，此次国家安全法案草案未对交易或目标实体的规模等设定任何审查门槛。即，外国投资者的对英投资行为，无论投资标的市场份额或企业规模多小，均不能因此而豁免国家安全审查。这也体现了英国政府此次从严审查对英投资行为的精神和趋势。

A．强制申报

国家安全法案草案规定在收购某些关键敏感行业的适格实体时，交易完成前，各方须向国家安全审查部门申报，并获得其批准。

目前，英国政府已经发布了一份咨询文件以确定拟受强制申报制度约束的17个关键敏感行业，包括：高级材料、先进机器人技术、人工智能、民用核能、通信、计算机硬件、政府的关键供应商、紧急服务机构的关键供应商、密码认证、数据基础设施、国防、能源、工程生物学、军民两用、量子技术、卫星/太空技术和运输。

B．自愿申报

对于非关键行业但可能引起国家安全问题的触发事件交易，国家安全法案草案规定了自愿申报程序。

就自愿申报程序而言，若交易各方决定不向国家安全审查部门申报，则需承担干预窗口期（定义如下）内被国家安全审查部门要求接受审查的风险。国家安全法案草案规定，若交易双方未向国家安全审查部门申报相关交易，而国家安全审查部门有理由怀疑相关交易会导致或可能导致英国国家安全风险，则其有权主动要求对正在进行的交易或已完成的交易进行审查。

A．申报后30个工作日决定是否进行评估

在交易申报后，国家安全审查部门将在30个工作日的时间决定是否对交易进行国家安全评估，若决定评估则审查程序继续，反之则程序终止。

B．决定评估后30个工作日完成审查（可延长）

若国家安全审查部门决定应对交易进行国家安全评估并发出评估要求通知后，国家安全审查部门将在30个工作日内完成国家安全评估，但其认为存在国家安全风险并需进行进一步调查的情形下有权将审查期另外延长45个工作日。若交易情况复杂，审查期还可进一步延长。

C．批准方式

若国家安全审查部门认为某项对英投资行为可能存在国家安全风险，其有权在给予该等投资行为附条件的批准（如调整外国投资者收购股权的比例、限制接触特定敏感信息或禁止进入特定经营场所或从事特定工作）或阻止甚至取消交易。

D．复核方式

就国家安全审查部门的审查决定,交易方不认可的，有权向英国高等法院提出上诉，但法院的司法审查将仅限于行政决定做出的程序合法与否问题,而不对国家安全审查部门的决定进行实质评判。

与《企业法》相比，此次国家安全法案草案对违规行为亦规定了严厉的处罚措施。根据国家安全法案草案，未经国家安全审查部门事先批准即先行就属于强制申报的交易进行交割的，交易各方将面临相应处罚，包括：

A．最高1,000万英镑或违规公司年收入5%（以较高者为准）的罚款；及/或

B．最长达五年的监禁。

同时，相关交易在英国法下将被视为自始无效。

干预窗口期为英国政府有权主动对外国投资者的对英投资行为进行主动审查的期限（“干预窗口期”）。

A．自愿申报的干预窗口期

对于属于自愿申报但未申报的交易，国家安全审查部门有权在交易发生后的五年内随时对该交易进行审查，但国家安全审查部门应在获悉该交易的六个月内采取干预行为。

B．强制申报的干预窗口期

对于属于强制申报但未申报的交易，国家安全审查部门有权随时对其进行审查，但同样，国家安全审查部门应在获悉该交易后的六个月采取干预行为。而除非国家安全审查部门在审查后批准该等落入应强制申报范围而未申报的交易，否则该交易自始无效，同时，交易各方也将受到前述相应处罚。

C．过渡期内交易的干预窗口期

根据国家安全法案草案的规定，在2020年11月12日后至新法案生效日这一期间（“过渡期”）内发生的任何触发事件交易，在该法案生效日后的五年内，都可能受到国家安全审查部门的审查，但国家安全审查部门在获悉该交易后，其干预行为亦适用六个月的干预期限。

根据英国新闻媒体的报道，若国家安全法案草案的现有草案获得国会批准且没有延期的情况下，新制度最早可能在2020年年底或2021年年初生效。

虽然该国家安全法案草案目前尚未经议会审议，仍处于草案状态，但其规定将对在过渡期内的触发事件交易具有追溯效力且追溯期如上所述为法案生效后五年内。关于该追溯适用目前在英国各界也颇具争议。故，该追溯适用在将来正式生效的法案中是否保留，仍需关注和静待结果。

鉴于国家安全法案的出台将对外国投资者投资英国企业及收购英国资产产生重大影响，我们建议投资人就拟投资的项目是否属于强制申报项目或自愿申报项目，以及若属于自愿申报项目，则就是否需向国家安全审查部门申报交易并以此阻断五年内受到干预的风险的利弊等进行权衡及分析，以确保相关项目在英国当地的合法合规，并避免受到相应处罚。