浴火重生的湖北，如何推深做实“生态优先，绿色发展”？

2019年，湖北省基本实现“蓝天、碧水、净土”，污染防治攻坚战成果显著[1]。成绩的背后是无数重污染企业“关改搬转”的阵痛，是诸多治污技术的迭代更新，是生态执法人默默奉献的日以继夜。疫情结束后，规范执法依然是依法行政不变的内核。

2019年，湖北省各地生态环境部门共立案3500多件，实施环境行政处罚案件近3000件，罚款金额约2.83亿元，环保铁军威名远扬[2]。应当注意到，“山水林田湖草”是生态系统的有机整体，涉及的各级党委政府管理部门范围广，执法机关责任大，我们不仅需要“环保铁军”更需要“生态铁军”。不断提升行政管理者依法行政的能力和水平、强化执法干部的能力是提升监管效率的有效途径。笔者认为，规范执法行为的载体是执法案卷的标准化，建议湖北省内所有涉及自然资源领域的管理机关、生态保护执法部门每年在全系统范围内广泛开展执法大练兵活动，每年年底在全系统内遴选出各地市州优秀案卷，通过邀请同行评审与法律专家评审相结合的方式，将评选出的优秀案例进行推广，结合评优评先等具体措施，在生态保护管理行政系统内营造“树典型、学先进”的良好氛围，树立执法队伍的良好形象，打造生态铁军，推进生态治理体系和治理能力现代化。

近日，笔者律师接到某市生态环境局咨询：某临湖房地产开发项目有污水直排污染湖水应予处罚，依据《水污染防治法》规定罚款10万元至100万，执法部门考虑受疫情影响拟按最低金额进行处罚但拿不准是否适当。我们结合生态环境部《关于统筹做好疫情防控和经济社会发展生态环保工作的指导意见》《关于做好新型冠状病毒感染肺炎疫情防控期间有关建设项目环境影响评价应急服务保障的通知》《环境保护部关于强化建设项目环境影响评价事中事后监管的实施意见》等进行分析后，认为环保部门拟按最低限额给予罚款的行政处罚没有超出《水污染防治法》的法定幅度，同时也符合生态环境部助力企业复工复产的文件精神，是合法且适当的。这是一个非常典型的促进经济恢复发展又保护生态环境的案例，宽严有度的执法值得推广。

同时，各生态行政管理部门也应当在助力企业复工复产的同时坚持贯彻《湖北省全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度实施方案》（以下简称“三项制度”）。“三项制度”于2019年发布实施，是推进国家治理体系和治理能力现代化的具体体现，是提升执法公信力和人民群众获得感的重要保障，是优化营商环境、服务高质量发展的关键措施，对促进政府各部门严格规范公正文明执法具有明确的指引作用。

公益诉讼制度的设立目的和意义在于维护国家和社会公共利益，2015年《环境保护法》修订后明确规定了环境公益诉讼制度。2017年6月，全国人大常委会修改《民事诉讼法》和《行政诉讼法》，确立了检察机关有权在生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域提起公益诉讼。2020年6月，湖北省人大常务委员会全票通过了《关于进一步加强新时代检察机关法律监督工作的决定》，按照刑事、民事、行政、公益诉讼“四大检察”的总布局，对加强湖北省检察机关法律监督工作作出系统规定[3]。

自2017年7月1日检察公益诉讼制度全面实施以来，截止2019年8月底，全国检察机关共立案公益诉讼案件204446件，向行政机关发出诉前检察建议174534件，发布民事公益诉讼公告4224件，提起诉讼5911件，全国检察机关公益诉讼成效显著[4]。湖北省检察系统完全可以在监督社会组织公益诉讼方面有所作为，即检察机关除自己作为公益诉讼原告履行生态环境保护职责外，还应当注意充分发挥监督职能。

从我国的权力配置格局看,检察机关作为宪法确定的国家法律监督机关,专司法律监督之权,以监督法律统一、正确实施为宗旨,是监督公益诉讼制度实施的最佳主体。这不仅是保障公益诉讼权规范运行的客观需要,也是国家法律监督权的宪政使命,进而实现环境保护的目的。由于环境要素包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、湿地、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等，多样的环境要素也直接影响了被诉主体范围的扩大。例如，涉及林业问题，行政公益诉讼的被诉行政机关可能为林业局、园林绿化局或森林公安局；矿产领域被诉主体往往是国土资源局。

按照提起诉讼的主体、诉讼类型的性质不同划分公益诉讼，如下图所示。

公益诉讼制度对于推动全社会保护环境具有重要价值，但是出现了某些社会团体滥用权利、随意起诉、调解与诉请背离等现象。例如，一些公益组织未到现场实地调查，就根据媒体的“报道”向法院起诉，要求天价赔偿；还有一些公益组织通过天价赔偿向被告施压，如果被告愿意对其捐赠，就同意调解或撤诉等。这些公益组织将法律赋予的权利当作牟利的工具，滥用诉讼权利，严重违背立法初衷。从维护环境公共利益的初心出发,检察机关必须发挥监督权的制度功能和法律监督者的宪法定位,充分挖掘现行法律规定的价值内核。因此，加强对公益诉讼权的监督已成为我国保障公益诉讼制度健康发展的关键,而发挥检察机关的监督功能，构建、完善检察监督的途径和机制正是强化监督的最优选择。目前全国范围内尚没有检察机关对社会组织公益诉讼进行检察监督的案例，湖北省能否在该领域创新成为“第一个吃螃蟹的人”值得期待。

随着长江大保护战略各项举措的深入，农业农村部等三部委2019年联合发布了《长江流域重点水域禁捕和建立补偿制度实施方案》，从2020年1月开始，长江水生生物保护区全面禁止生产性捕捞。2020年6月3日，湖北省高级人民法院举行“推进长江流域十年禁渔司法行动暨世界环境日专题活动”，发布了过去五年湖北法院为长江禁渔提供司法保障的相关情况——2016年至2020年4月，湖北省法院严厉打击破坏长江水生态违法犯罪活动，坚持惩治犯罪与生态修复并重、刑事责任与民事责任并处，累计受理非法捕捞水产品案件639件[5]——这一数字与湖北省全面禁捕水生生物保护区数量占全国总量的25%，长江干流湖北段、汉江干流常年禁捕总里程超过2000公里的体量是极不相称的。湖北省各级法院未来在为落实长江大保护、打赢碧水保卫战提供有力司法保障方面仍大有可为。

生态环境损害赔偿诉讼是不同于环境民事公益诉讼和普通环境侵权责任诉讼的新的诉讼类型。2017年12月，中共中央办公厅和国务院办公厅印发了《生态环境损害赔偿制度改革方案》，生态环境损害赔偿制度由试点转向了全面实施。2019年6月5日，最高人民法院发布了《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》（以下简称“《若干规定》”）。《若干规定》共二十三条，对生态环境损害赔偿诉讼的受理条件、证据规则、责任范围、诉讼衔接、赔偿协议司法确认、强制执行等问题予以规定，并在2020年修订中得以延续。

与环境民事公益诉讼不同，生态环境损害赔偿诉讼采取磋商前置主义，即原告须与被告磋商，磋商不能达成一致或因客观原因无法进行磋商才能提起诉讼，这是生态环境损害赔偿诉讼的一大特色。2019年，湖北省已有10项生态环境损害赔偿磋商成功案例[6]，但真正进入法院司法审理的案件几乎没有。2020年5月，最高人民法院发布了《中国环境资源审判绿皮书》，其中全国各级人民法院2019年共受理生态环境损害赔偿案件49件[7]——尽管全国范围的生态损害赔偿诉讼案例也不多，湖北省法院系统该项工作未来可期。

生态文明战略的要旨是解决好人民群众反映强烈的突出环境问题，既是改善环境民生的迫切需要，也是加强生态文明建设的当务之急，是疫情影响下的湖北重振不能回避的重大课题。应当注意到，无论是审判机关、检察机关还是行政机关，依法保障和推进生态环境治理，维护国家和社会公共利益，是各方应尽的法定职责，而非某一机关一家之事。生态管理行政执法机关的职能明确、主动作为能够最直接地引导相对人减少污染排放、保护环境；检察机关以提起公益诉讼的方式为公益化的环境问题提供补充性救济，将倒逼行政机关强化依法行政意识，提升执法能力；审判机关通过典型案例的审理可以有效发挥法律的惩罚与教育作用，引导社会公众、行政机关遵循保护生态环境的行为规范。

绿水青山，就是金山银山。我们相信，浴火重生的湖北能够不断加强新时代生态环境治理体系建设，创新生态环境制度、环境经济政策、环境管理体制，恢复经济社会发展的同时亦能为推动生态环境根本好转、建设美丽中国提供有智慧的湖北方案。