社会组织提起民事附带行政公益诉讼的司法构想——以经营异常企业遗留环境问题为视角（下）

根据《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第十八条、第二十二条等规定，社会组织提起环境民事公益诉讼时，诉讼请求通常包括：诉请被告承担停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔礼道歉、赔偿损失、承担鉴定评估、为诉讼支出的合理费用等民事责任。追加相应行政机关为被告后，行政机关与经营异常企业成为共同被告，他们之间责任如何划分呢？

1. 停止侵害

停止侵害以侵害已经开始且处于持续状态，可能造成环境损害为条件，主要目的在于制止被告继续实施某种行为并防止侵害后果进一步扩大。本案中，若企业处于经营异常状态，已停止生产经营活动，不存在生产过程中排放污染物等行为，判定其停止侵害意义不大，加之行政机关并非产生侵害的直接主体，不宜判定行政机关承担“停止侵害”的责任。

2. 排除妨碍、消除危险

排除妨碍指被告应采取措施消除环境污染、生态破坏行为产生的危险，消解因环境违法行为导致公共利益可能受到的不利影响。在具体案件中，司法裁判应当结合环境违法行为，明确经营异常企业行为造成了何种妨碍与具体危险，并判定经营异常企业承担相应责任。被诉行政机关在经营异常企业无所作为情况下，应当积极采取应急处置措施，先行垫付生态环境损害发生后清理、处置污染物的费用，预防损害进一步扩大。实践中，行政机关排除妨碍、消除危险责任承担的方式还需要结合具体情况确定，如《土壤污染防治法》第四十四条明确了行政机关应当采取做好土壤污染状况监测、调查和土壤污染风险评估、风险管控、修复等应急措施，承担排除妨碍、消除危险的责任。

修复生态环境对于受损的环境以及社会公共利益而言，是最为核心的诉讼请求。由于经营异常企业拒绝履行修复义务、无法承担修复费用，法院可以根据《民法典》第一千二百三十四条的立法精神，判定本应履行监管职责的被告行政机关“代为修复”，将受损的环境修复到损害发生之前的状态和功能，无法完全修复的则采用替代性修复方式。原告社会组织和支持起诉人检察机关应当对行政机关生态修复工作进行监督，参与修复前方案制定，修复期间监测，修复后验收、修复效果评估工作，督促行政机关依法履职。行政机关有必要主动探索“生态环境损害基金制度”“高污染企业环境保险制度”“引进社会资本垫付资金”等方式，通过市场机制开拓修复费用的筹集渠道。

人类或其他生物可以从生态环境中直接或者间接获取生态服务利益，而生态环境受损导致公众丧失了本应享有的生态服务功能，造成了生态环境使用价值的损失，经营异常企业应当承担包括生态环境受到损害至修复完成期间服务功能丧失导致的损失、生态环境功能永久性损害造成的损失。“按照生态环境恢复基本理论，修复费用相当于采取基本恢复措施的费用，期间损失相当于采取补偿性恢复措施的费用”，[1]行政机关承担修复性责任能够实现保护生态的目的，若进一步要求行政机关承担赔偿期间损失或永久损失的责任，则又会陷入“企业污染、政府买单”的怪圈，故不宜加重行政机关的赔偿损失责任。

企业污染环境的行为造成了社会公众享有美好生态环境利益的损失，因此企业应当在公开媒体上道歉。经营异常企业已徘徊在注销边缘，要求其赔礼道歉实际意义不大。但可以判定行政机关对企业负责人或者股东、实际控制人采取“通报批评”等行政处罚，以公开谴责的方式向社会公众公布其违法事实，减损其名誉和社会评价；针对情节严重的违法行为人，还可以将其列入失信黑名单，对有关人员的企业采取限制贷款，取消税收优惠政策享受资格等措施。

原告为诉讼所支出的调查鉴定费用、合理的律师费以及其他费用等，应由被告负担。有必要在经营异常企业无法承担的情形下，明确可以从本区域内生态环境损害赔偿基金中，列支部分用于支付上述费用，同时减免部分诉讼费用，以鼓励社会组织及律师积极参与环境损害救济工作。

需要明确，行政机关因承担上述“排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失”责任所支付的费用，并不免除或者减少经营异常企业环境责任。由于诉讼时间的紧迫性，怠于履职的行政机关有义务先行承担司法责任，并在承担责任后有权根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第六十四条等规定，向经营异常企业出资人等最终责任人追偿。例如，“常州毒地案”中，法院认为“上诉人提出的被上诉人承担地方政府支出的污染治理费用的诉讼请求不属于本案审理范围”，“新北区政府认为相关费用应由被上诉人负担或分担，可以依法向被上诉人追偿”，[2]但该判决忽视了行政机关是否愿意积极追偿，再次追缴或诉讼追偿是否会增加讼累等问题。因此民事附带行政公益诉讼有必要同时判定政府有向经营异常企业以及出资人追缴索赔的义务，以及可以索赔的具体数额。

环境案件往往涉及民事、行政、刑事等多个交叉法律关系，正因如此我国专门成立环境资源审判庭等环境资源专门审判机构，统一审理环境类案件，打破审判壁垒，减少诉累。[3]经营异常企业环境违法行为已经给社会环境公共利益造成了损失，而违法行为人却下落不明或濒临破产，无心也无力履行义务，此时单独提起民事公益诉讼已经不足以补救公共利益，启动民事附带行政公益诉讼符合现实需要。

民事附带行政公益诉讼作为“附带”之诉，意味着社会组织不能单独对行政机关提起公益诉讼，社会组织的起诉权既需要扩张，亦需要框定边界，避免滥诉。民事附带行政公益诉讼应当重点认定监管机关作为与不作为行为的违法性，判定其是否履职尽责，以及确定其应当承担的生态环境责任。通过附带诉讼的方式，由同一审判组织在同一程序查明环境违法事实，一并裁判生态环境修复的承担方式，有助于提高诉讼效率，避免相互矛盾的裁判结果，提升司法质效。

回归本案，由于存在“保护利益高度一致、原告主体高度一致、诉讼程序高度一致”[4]的特点，单独依靠民事诉讼或者行政诉讼的单一程序均无法化解环境治理的矛盾。民事附带行政公益诉讼审判过程则由同一审判机构、审判人员一体化审理环境侵权行为和行政行为。法院以应诉通知替代检察院提起行政公益诉讼中的检察建议，将案件情况通知被诉的行政机关，给予其证明已履职尽责的机会。“如果行政行为合法，那么接下来就是单纯的民事案件的审理; 如果违法，可由同一个审判组织适用行政诉讼程序来解决行政争议，遵循行政诉讼的审理规则，不能进行调解，也不可提出反诉。”[5]合并审理民事及民事附带行政公益诉讼的裁判结果有效地划定了经营异常企业以及行政机关的责任，明确了修复责任的主体，费用的承担方式，提升了环境修复质效，有效避免了针对同一环境损害分别提起两种诉讼造成司法资源浪费，防止过长的诉讼周期可能进一步导致损害的扩大。

对于大多数经营异常企业而言，更多地考虑人员安置以及债务承担问题，即便是成功执行破产债权或追究高管的责任，所获得的费用也可能无力解决受损环境问题。由于污染环境的“正主”异常，生态环境修复难以落实。此时负有环境监管职责的政府不容缺位。环境监管职责并非意味着简单地责令改正违法行为，单一的惩罚企业，而是应当发挥行政机关的主动性，探索独创的机制，真正落实生态环境修复责任并取得实效。社会组织在环境民事公益诉讼中提起附带行政公益诉讼，并非给行政机关“添乱”，而是通过司法手段，倒逼行政机关通过完善生态环境损害基金治理机制等方式，切实履行自身的职责，整治污染企业，处置“僵尸企业”，推动企业转型和发展。社会组织通过诉讼的方式，督促怠于履职的行政机关解决经营异常企业遗留的环境问题，助力司法权监督行政权。