平台竞争“内卷化”！这个编制不足50人的部门，打算怎么干？

今年2月，《国务院反垄断委员会关于平台经济领域的反垄断指南》（下称《指南》）发布，平台“二选一”“大数据杀熟”等相关行为都有了明确规定，加强平台经济领域反垄断监管也有了科学有效、针对性强的制度规则。

去年底以来，从《关于平台经济领域的反垄断指南（征求意见稿）》公布，到一些平台企业被约谈，甚至处罚，再到中央经济工作会议将“强化反垄断和防止资本无序扩张”作为今年要抓好的重点任务之一，平台经济领域的反垄断问题受到社会各界高度关注。

现阶段，我们为什么需要将平台经济领域的反垄断问题提到如此重要的位置？平台经济领域为什么需要反垄断？反垄断将给平台企业发展和公众带来怎样的变化？

反垄断法专家、对外经济贸易大学竞争法中心主任、国务院反垄断委员会专家咨询组成员黄勇接受记者专访，就相关问题进行了解读。

文 | 吴丽华

本文摘编自微信公众号“财经国家周刊”（ID：ENNWEEKLY），原文首发于2021年2月18日，原标题为《为什么反垄断要对平台经济下重手？》。

问：为什么平台经济反垄断需要被提到如此重要的位置？平台经济在发展过程中出现了什么问题？如果不及时解决这些问题，会产生哪些不良影响？

黄勇：我认为，需要从国际化的、综合的和整体协调的视角思考我国平台经济的反垄断问题，平台经济领域的反垄断执法、诉讼，不仅在国内受到社会各界高度关注，也是国际上的热点。

近年来，欧盟多次对谷歌作出高达数亿、数十亿欧元的巨额罚款；此前，美国众议院司法委员会针对谷歌、苹果、脸书、亚马逊等科技巨头，发布了一份长达400页的反垄断问题调查报告，随后美国司法部与多个州的共和党检察长也对谷歌提起反垄断诉讼。

需要思考的是，我们应该如何从中国产业的视角来理解和认识这些国际经验。

比如，美国平台经济世界领先，同时高度的数字化也可能影响到了美国国内就业，而在我国，平台经济催生了新的就业形态；再比如，欧盟对科技巨头的执法态度严格，但同时也可以看到，其平台经济并不发达。

平台经济是产业数字化转型的重要载体，是经济新形势下为实体经济加油赋能的重要工具，同时在构建新发展格局背景下，平台经济能够在促进国内国际双循环方面发挥作用。随着数字经济的不断发展，互联网平台经济国际化的特点越来越明显，谷歌、亚马逊等平台企业在全球各个国家和地区都有大量的用户。

我国的平台经济虽然大量资本来自国际，但绝大部分业务还只在国内开展。并且，我国平台经济企业是在缺乏国内外全方位竞争的环境之中成长起来的，当下呈现“内卷化”的竞争格局，也出现了一些“二选一”独家交易、“大数据杀熟”等竞争乱象。

如果不能使我国平台经济和平台企业始终处在面向国际、面向未来进行竞争、创新与发展的轨道上，最终受损的不仅是国内的用户和消费者，还可能包括数字化浪潮之中我国数字经济产业的发展利益。

问：《指南》正式发布，国家从法律法规层面对平台经济进行规范管理，平台经济反垄断受到重视，对平台企业发展将带来哪些影响？普通用户、消费者将得到哪些实惠？

黄勇：平台经济领域的反垄断之所以受到如此高度关注，一方面是平台经济已经触及到百姓生活、工作的各个角落，另一方面《指南》是经营者合规的重要参考，因此无论是平台企业还是平台的用户和消费者，都非常关注反垄断指南的发布以及后续的执法，尤其密切关注指南和执法是否可能对经营、工作和生活产生影响。

此前发布的征求意见稿中，“可以不界定相关市场”“数据必需设施”等条文表述，曾在社会上引发了广泛讨论，也伴随着不少争议。正式出台的《指南》，删除了上述争议较大的表述，应该说积极地回应了社会关切。

反垄断法是一部保护竞争秩序而非特定竞争者的法律。竞争是市场经济制度的灵魂，通过市场竞争，消费者将会以更低的价格取得更优质的商品和服务，并且永远会有更多的选择。

有了反垄断法保护竞争秩序，消费者和用户就能够享受到竞争带来的诸多好处。不仅如此，接受市场竞争考验的企业长期来看也是受益的。

问：目前我们需要如何进行平台经济反垄断？有没有难点、堵点？

黄勇：平台经济领域反垄断执法的基本制度、规制原则和分析框架与传统行业并无不同，但是从监管角度来讲，要通过积极优化监管从而鼓励平台企业创新发展。

《指南》的出台，给平台经济领域的反垄断执法提供了思路和工具，但当下我国平台经济领域反垄断执法，也的确还面临一些难点、堵点。

其中最主要的是反垄断执法体制机制保障不足。我国平台经济经过多年的快速成长，发展出了复杂多样的商业规则、业态模式、经济规律，调查执法难度比起传统行业大大增加，必然需要占用更多的行政资源。

而我国市场监管总局反垄断局目前编制不足50人，在应对跨国集团、平台企业时，执法资源明显不足。相比之下，欧盟、美国等国家和地区的反垄断执法机构多为独立的部门，人员编制规模达到千人以上，专门负责法律分析、经济分析的专家，分别可达数百人的规模，不仅能够有效应对众多科技巨头的发垄断执法，也能与其他部门之间相互配合，打出政策组合拳。

要打通强化平台经济领域反垄断的堵点难点，我认为应该在未来的机构改革中，提升我国反垄断执法机构的级别，增加其相对独立性，配备更多的编制和资源，进一步增强反垄断执法机构的权威性、专业性。当下即便反垄断执法资源受限，也要不断提升平台经济的执法水平和标准。

一方面，考虑到平台企业国际化的特点，看待平台经济的反垄断监管也需要从国际的视角出发；另一方面，反垄断虽然没有带有强制拘束力的国际公约和协定，但是它的法律分析的思路、经济分析的要求，是国际趋同的，实质上也属于国际经贸规则的一部分。综合以上这两点原因来看，我国平台经济领域的反垄断执法，应该要符合国际规律并保持在国际水准线之上。

另外，我国平台经济领域呈现“多法共治、多部门共管”的监管格局，任何一个监管维度上发现平台经济的问题，都能及时出手和纠偏，因此我认为，注重发挥这一监管体制的内在优势非常重要。

但目前，平台经济领域的反垄断监管与其他方面的监管职权职责关系尚未充分理顺，法律法规适用尺度和标准也未充分厘清。未来平台经济的监管，要进一步明确反垄断与反不正当竞争、电商、消保、信息、数据等平台经济相关法律条款的关系和边界。

问：反垄断法被称为经济宪法，为什么反垄断那么重要？《指南》和反垄断法是怎样的关系？

黄勇：反垄断法之所以被称作一个国家的“经济宪法”，是因为反垄断法在国民经济的健康运行中扮演着不可或缺的角色，是维护一个国家市场竞争秩序的定海神针。

世界反垄断法100多年发展的历史证明，在成熟的市场经济体中，经济越发达，反垄断法作用越大。虽然我国立法法上并没有明确反垄断指南的法律属性，但从全球实践来看，反垄断指南阐述了执法机构适用法律的思路，是企业合规的重要参考。

本次出台的《指南》，是根据反垄断法第九条的规定，由国务院反垄断委员会，在现行反垄断法律法规的框架下制定的。

《指南》对平台经济领域社会关注度高、反响大的垄断行为作出了回应，对平台经济领域相关法律概念作了界定，对如平台经济领域经营者集中标准等之前未明确的规则作了进一步确定，对独家交易、拒绝交易等平台经济领域亟待解决的问题作出了更加细化的规定。

总体而言，《指南》的发布，为我国互联网平台经济领域的竞争提供了更加细致的指引，增加了平台经济领域反垄断执法的公开性、确定性和可操作性，使我国平台经济领域的反垄断合规与国际上通行的规则、原则和思路实现了趋同，有利于降低平台经济企业的合规成本，也有利于为提升平台企业的国际竞争力营造良好的创新竞争发展环境。

问：中央经济工作会议提出坚决反对垄断和不正当竞争行为的同时，也提出国家支持平台企业创新发展、增强国际竞争力。在处理反垄断和创新的平衡上，专业领域有没有相关的标准和尺度？如何处理好反垄断和保护企业创新能力之间的关系？

黄勇：中央经济工作会议的提法，体现了中央对我国平台经济领域如何持续健康发展的高瞻远瞩。