第3136期文化产业评论
“十四五”开局，新中国首部真正意义上的《广播电视法》将出台！3月16日，国家广播电视总局发布了《中华人民共和国广播电视法（征求意见稿）》，向社会公开征求意见。为何要制订专属于广电领域的基础立法《广播电视法》？“首部”的必要性在哪儿？有哪些亮点？文化产业评论（ID：whcypl）为您逐一盘点。
作者 | 黄艳如（文化产业评论作者团）
编辑 | 董婧
来源 | 文化产业评论
正文共计5280字 | 预计阅读时间14分钟
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全面依法治国的时代背景下，新中国首部《广播电视法》即将诞生。
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3月16日，该法的征求意见稿发布，共10章，80条。从业务准入、制作播放、传输覆盖、公共服务等方面作出拟定，体现国家对建立全媒体传播体系的高度重视，以及在财政、金融层面对广电行业改革发展的鼎力支持。
同时，“全国一网”“劣迹艺人”“未成年人专区”“明星限薪”“网剧向电视剧备案靠齐”等舆论焦点也落实到了具体条文中。
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依法治“媒”，法脉寻根
《广播电视法》（征求意见稿）的立法呼声，由来已久。此前，我国广播电视领域除了宏观层面的《中华人民共和国公共文化服务保障法》《电影产业促进法》外，尚无专属于广播电视领域的基础立法。唯有《广播电视管理条例》《广播电视设施保护条例》《卫星电视广播地面接收设施管理规定》等6部行政法规、《广播电台电视台审批管理办法》《互联网视听节目服务管理规定》等30多部部门规章、《山西省广播电视管理条例》《青海省广播电视设施保护办法》等30多部地方广播电视法规规章。△《广播电视管理条例》于1997年8月11日颁布，于1997年9月1日正式实施“十四五”开局，为何要制订专属于广电领域的基础立法《广播电视法》？“首部”的必要性在哪儿？从时代背景来看，随着广播电视节目制作等部分业务向社会放开，特别是近年来网络视听等广播电视新业务快速发展，群众参与度和社会关注度日益高涨，广播电视行业法治建设相对滞后于行业发展实际需要。传媒行业急需一部具有前瞻性、统一标准和有效力的行业专门法律，完善内容规制，促进广播电视行业良性发展。从法律背景来看，通过梳理广播电视立法状况，可以看出：我国广播电视领域仍存在立法层级低，权威性、稳定性不强，行政法规、部门规章缺乏协调性、系统性，立法盲点多等问题。而《广播电视法》的制定将通过人大立法体系来进行，国家层面的立法更有高度、更均衡全面，更能以高质量立法保障广播电视高水平、创新性发展。“十四五”及未来十年，是我国媒体融合的关键期。立法工作，必须结合媒体融合发展的新情况、新问题来推进。媒体融合实践表明，全媒体传播已经成为主流趋势。广电行业的表现形式早已不局限于传统广播、电视渠道，通过互联网传播的音频、视频等全新传播载体已掀起潮涌之势。对于传统广电媒体而言，融合发展不再是简单的“+互联网”，而是一场自我革命，是舆论主阵地、传播主平台的彻底融合与转变。对于新兴媒体而言，伴随着其影响力和关注度的日益扩大，也必须外有国法可依，内有家规可循，不断强化责任感、使命感，不能为了片面博取眼球、吸粉引流，而使媒体融合工作丧失灵魂、迷失方向。在这样的背景下，1997年9月1日实施的《广播电视管理条例》设定的以广播电台、电视台设立审批为主的管理体制，恐难适应当下广电行业的实际发展需求，亟需从法律层面做好全媒体时代的广播电视管理体系的顶层设计，强化法律的废、改、立，以保障广播电视行业有法可依、违法必究。△《广播电视管理条例》于1997年8月11日颁布，于1997年9月1日正式实施有因于此，《广播电视法》征求意见稿在第二条中将“广播电视活动”明确定义为“采取有线、无线等方式，通过固定、移动等终端，以单向、交互等形式向社会公众传播视频、音频等视听节目及其相关活动。”同时在“业务准入管理制度”上明确指出，将“广播电台、电视台、融媒体中心、视频网站、IPTV集成和传输机构、互联网电视平台等各类播出平台和各类节目制作机构、各类网络传输机构等均纳入其中，按照分类目录实施管理。”可见，即将出台的《广播电视法》从广义的传输及业务层面上界定了该法对广电领域的适用范围。这意味着，网络电视、移动电视、视频集成平台等也将试用此法。无论网上还是网下，无论大屏还是小屏，都不再有广电领域的“法外之地”。值得一提的是，在征求意见稿中，还明确了网络视听节目的广播电视属性，在网上网下实行一个标准、一体管理。意见稿指出，网络剧、网络动画片、网络纪录片和网络电影，与电视剧、电视动画片、电视电影、电视纪录片等均属电视剧片，并对其备案、审查程序进行了统一。一直以来，尽管网剧市场中不乏品质与口碑佳作，但抄袭、媚俗、血腥暴力依旧是许多网剧挥之不去的弊病。甚至在很多时候，“槽点”“骂点”成为了众多网剧撒泼打滚求关注的伎俩，甚至企图用无尽的眼球经济取代内容属性。此次网上网下一个标准、一体管理的立法规定，意味着无论电视还是网络出品的电视剧、动画和纪录片，都将拥有统一的备案、审查、上线流程，都必须经历严格审核制度的检验，推动网络视听行业持续健康发展。如果说法律是生活的多棱镜，那么诸多引发社会热议的案例，折射出了法治在现实治理中的复杂维度。文化产业评论（ID：whcypl）从征求意见稿中梳理出四个回应舆论热点的立法亮点，带您逐一解读。![]()
第一，“全国一张网”的建立，有法可依在建设 5G 网络的前景引领下，“十四五”规划和2035年远景目标纲要中正式将全国有线电视网络整合与广电5G一体化列为重点任务工程。当下，国内各地有线电视运营商正在加速整合，广电“全国一张网”工作取得重要进展。在此次征求意见稿中，同样有针对“全国一张网”的重要表述。第四十八条提出，“国家支持广播电视全国统一市场体系和产业体系建设，鼓励建立广播电视产业公共服务平台，提升广播电视产业基础高级化、产业链现代化水平。”从法律层面对广播电视全国统一市场体系和产业体系建设加以支持，表明了国家对广电系改革的决心。目前为止，自上而下的“全国一张网”已经初具雏形，发展抓手也比较明朗。相信在法律扶持、政策利好及市场需求的三重作用下,“全国一网”及5G+超高清视频领域的进展值得期待。![]()
第二，打击“劣迹艺人”升格，肃清乱象广播电视行业是双重属性的特殊产业，实现社会效益和经济效益有机统一是基本要求，社会效益更是要坚持放在首位。聚光灯下，艺人的一言一行被放大、一颦一笑被考量，公众人物的身份为艺人添上明星光环，也意味着其必须承担更多社会责任。然而，艺人违背法律规定、违反公序良俗的事件屡屡出现，新媒体时代的到来，更让“污点”血淋淋展示在众人面前。比如，青年演员郑爽因代孕被点名后，面临众多品牌方解约和作品索赔，事业一落千丈。2014年柯震东涉毒后，其主演《捉妖记》被迫换角，投资方投入7000万元重新拍摄，前后投资接近3.5亿元。2018年，演员高云翔在澳洲陷入性侵纠纷，其主演的《赢天下》也被迫换角重拍，后遭唐德影视起诉索赔6000万元。由此可见，吸毒、偷税漏税、学籍造假等“违法艺人”一朝被封杀，不仅会让自己背上天价债务、被广电行业整体抵制，也会使合作各方蒙受巨额损失。然而，众多严惩案例摆在眼前，仍阻挡不了“违法艺人”清单上不断增加的新名字。劣迹明星的个人行为一旦形成风气，影响的将是整个社会的精气神。此次，《广播电视法》征求意见稿提到，广播电视节目主创人员因违反相关法律、法规而造成不良社会影响，国务院广播电视主管部门可以对有关节目播放给予必要限制。这意味着，对违法艺人、违法主创作品的限制，在行业规范上将有法可依。立法层面的保障，将大大提升监管规格，同时对于惩戒措施的落地执行也更为有力。值得关注的是，《征求意见稿》中限制播放作品，前提是参与的演艺人员是违法、违规，涉及艺人私德的问题，相关作品并未纳入限制播放范围。笔者认为原因有二。其一，法律只规约底线问题、红线问题，对于社会道德风气和个人行为，不会以立法手段进行过度干涉。对于私德有亏的艺人来说，德治的力量亦不容小觑, 社情民意的舆论监督同样具有强大威力。而法治与德治的有机结合，才能为广电行业树立具有时代内涵的价值坐标和方向指引。其二，立法有所保留的背后，也是对影视作品的保护。今年全国两会上，一直关注“劣迹艺人”惩戒的全国人大代表、编剧赵冬苓曾提到，制片方既非警察也非侦探，无法干涉艺人私生活，娱乐公众人物一旦被曝出私德问题，作品会被抵制停播，必将对相关制片方造成巨大影响和损失，建议分等级惩戒“劣迹艺人”。立法的保留，体现出了立法者对广电行业人情、世情的把握，彰显出法律条文背后的人文温度。![]()
第三，“未成年人专区”设立，塑造秩序今天的未成年人都是“网生一代”，技术的进步大大加快了他们看世界的步伐。他们的理解力、思考力等“智识”层面已远远超出其父母的少年时代，而“心”的成熟、价值观的养成却未必与智力相当。面对这群善于“一键获取世界”的孩子，社会亟需为他们提供既能涵养内心、又能与飞速发展的时代相呼应的收听收视渠道，提高文化产品的价值“阈值”，引导未成年人塑造内心秩序，使他们不致在茫茫网海中迷失。因此，征求意见稿中专门针对保护未成年人的措施加以规定。意见第二条指出，广播电视节目集成播放机构应当通过设立未成年人专门频道、未成年人专门时段、未成年人节目专区、未成年人模式等措施，建立完善未成年人保护专员、未成年人节目评估委员会等机制，防止未成年人节目出现商业化、成人化和过度娱乐化，保护未成年人合法权益。从条文中可得知，设“未成年人专区”之举，看似是对成年人与未成年人平台的泾渭界定，实则是对未成年节目内容承载价值观的立法审视和规范。今天的孩子们，课外与电子产品为伴。有一段时间，网络平台上充斥着大量暴力失度、言语粗鄙、情节风险的动画作品，对未成年人造成的身心伤害不容小视。时代语境不同，唯有创作者们以法律为底线、以职业操守为准则，打造出匹配青少年心与智两方面的成长，寓教于乐的文艺作品，才能有益于祖国下一代的健康成长。就这一点而言，立法者为面向未成年人的文化内容产业提供了指引规范。![]()
第四，“明星限薪”拟入法，引发关注针对明星天价薪酬这一行业痼疾，广电总局曾相继出台了“限集令”“限薪令”等一系列政策措施。屡登热搜的“明星限薪”，因为“拟入法”而再度引发关注。天下熙熙皆为利。大量资本的涌入一度让影视成为“不差钱”的行业，助推了天价片酬，助长了行业的浮夸之气。哪怕所邀请的流量明星，表演是空谈的、逻辑是短路的、后期是抠图的，只要能在流量竞赛中屡战屡胜，照样能得到“天价片酬”……而动辄上千万元的片酬挤压了制作的水准，也这导致大量优秀剧本因为制作经费不足而粗制滥造，直接影响到作品质量。为此，征求意见稿规定，广播电视节目主创人员的酬劳标准和配置比例，应当符合国务院广播电视主管部门和其他有关部门的规定。该条款可以视为对“限薪令”的再明确、再重申。早在2018年6月，五部委就曾联合发布通知，要求网络视听节目全部嘉宾、演员总片酬不得超过节目总成本的40%，主要嘉宾、演员片酬不得超过总片酬的70%。此次将“限薪令”明确提升到法律高度，是从顶层设计层面对电影、电视制作品质的保障，也是对文化事业健康发展的价值引领。对于常年处于聚光灯下、社会关注度极高的广电行业来说，面对天理、国法、人情交织的现实问题和滔滔舆论，《广播电视法》必须科学化、精细化、可执行化，才能实现对行业规范的指引和社会价值共识的确认。从支持“全国一网”建设、打击“劣迹艺人”，到设立“未成年人专区”、强调“明星限薪令”……每一条的背后都包含法律的价值取向，以及立法者对广电行业趋势的洞察和理解。即将出台的《广播电视法》，只是第一步。对于整个广电行业来说，法治素养的提高涉及法治观念的树立、法治思维方式和法治行为能力的形成，不是一朝一夕、一蹴而就的，这是一项系统工程，需要综合考量，做体系化的安排和推进。
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