【文章导读】“空间冲突”到“空间融合”——“人地耦合”视角下国土空间管控优化与规划应对

▲ 图1 | 我国国土空间管控制度框架

现基于“部门博弈”视角下对“空间冲突”进行初步解释如下：各类规划部门（参与人）为响应落实国家各类政策要求和战略指引（信息），在法律法规、行政文件赋予其不同空间管控的权利下，不同规划部门期望其既能有效落实国家、省市战略，又能提高其部门绩效水平和维持或扩大自身职权（支付），依托部门技术人才和专业技能制定自身工作方法（行动或策略），对国土空间资源发展权利进行博弈，由于各类部门自身利益期望存在差异，多元化的期望导向直接影响其行动目标和策略选择，致使出现空间管控权利交叉、重叠，形成“空间冲突”。

文章试图在上述理论基础上，基于“空间融合”思路构建空间管控优化解释框架，对“人地耦合”在其中的作用进行解释。我国国土空间现阶段探索出基于技术理性与专业标准的等级化、统一化、定量化的管控制度，“三区三线”作为其核心手段，本意是遵循、适应、利用“人类-自然”复合系统的运行规律，为科学制定管控策略提供技术基础。但地方政府、各类规划部门由于自身的管理逻辑、政绩诉求等存在显著差异，常常面临发展与保护的双重诉求，致使各类部门对土地发展权展开争夺，即“部门博弈”，“空间冲突”逐步显现，空间管控制度在具体实施中陷入僵局。

文章立足“人地耦合”视角，直面“空间冲突”，对“空间冲突”进行分类识别并针对具体分类提出分类耦合方案，初步实现“空间融合”，对现有管控手段进行补充，各类规划部门可据此明确对冲突地图具体管控权限与任务，实现从“部门博弈”到“部门协作”的有效转变，进一步优化与完善了我国国土空间管控制度。笔者据此提出基于“空间融合”思路的空间管控优化解释框架。

▲ 图2 | 基于“空间融合”思路的空间管控优化解释框架

上文提到博弈论是关于“游戏”的理论，因此笔者对应提出“功能魔方”模型，并借助其深化解构“人地耦合”前后国土空间功能管控状态。当“功能魔方”颜色越接近，基本单元功能越容易融合，我们认为所有土地功能使用实现了有序管控，越接近我国空间管控期望实现的理想状态。在“人地耦合”前，现阶段以“三区三线”为核心的国土空间管控制度下，大部分区域的管控状态实现了绝对有序，但部分过渡性地理空间仍然存在混乱无序的管控状态，即“空间冲突”多发地带。针对存在冲突状态的国土空间，在“人地耦合”后，“功能魔方”转动，人类活动与自然环境功能空间进一步配置整合，“空间冲突”管控转变为有序耦合状态。

▲ 图3 | “人地耦合”前后空间管控“功能魔方”转动示意

资料来源：笔者自绘。

基于上述“人地耦合”前后空间管控“功能魔方”变化状态，可以发现“功能魔方”模型进一步形象化解释了“人地耦合”的核心思路，并形象展示了全域单元化管控的基本方法。总体来看，国土空间可划分为两种类型：优势区与冲突区。优势区管控思路为“刚性”管控，“空间融合”思路为内部功能自我融合，部门协作管控思路为1种部门主导管控；冲突区管控思路为“弹性”管控，“空间融合”思路为分类融合，部门协作管控思路为3种部门分类主导管控。

现阶段空间管控工作较为关注技术逻辑，强调技术在实践的精密性，试图构建一个以“技术理性”为核心逻辑的理想管控体系。但由于我国不同地域空间的存在较大差异，且部门协同性仍然不足的情况下，易造成管控目标不统一、指标分解思路僵化、控制线划定粗暴化，反而约束了空间治理的弹性。未来国土空间管控工作应回归“空间理性”，充分认识到空间的复合性与人地互馈关系，在发挥“技术理性”优势的基础上重视“人”的主观能动性，避免陷入技术迷潭，做好空间管控与空间治理的有效衔接，避免空间管控变为按图索骥。

“界线分明”的划定控制线方法只能满足空间管控中“管得住”的基本要求，而非“管得好”。要实现“管得好”，应鼓励“空间融合”，重点是促进相近土地属性进行有序融合，进一步拓展土地分类维度，打破空间管控中二元化、隔离化的状态，完善点、线、面、体多维度描述国土空间用地状态，逐步构建起层级明确化、分类精细化、功能兼容化的立体用地分类体系，同时预留各类用地功能转换的接口，满足国土空间精细化管控需求，须进一步加强农业生产用地、生态用地转用以及建设项目用地审查，明确功能转换许可。

各类规划部门在实际落实空间管控工作时多从自身事权出发，划定土地功能分区或空间管制区域，导致分区种类繁多且空间发展权的配置存在较大分歧，空间管控易沦为各类规划部门的“博弈工具”。各类规划部门在空间规划中承担作用不同,对土地发展权的配置权力需要依据空间内管控要素重要性来确定，同时明确其责任目标。在权责分明的基础上，借助“一张图”信息管理平台各类部门对管控事权优先级达成统一，空间规划最终成为各类规划部门的“协作平台”。

本文撰稿：翟端强

欢迎在朋友圈转发，转载请在后台留言