【田慧芳】碳中和背景下中欧气候合作的潜力与挑战
能源、环境和气候变化机制一直是中国与发达国家构建双边和多边伙伴关系的关键工具。随着中欧双边关系的长期磨合和日渐成熟，气候议题逐渐进入双方合作的核心舞台，经历了对话机制不断升级、合作范围不断扩大、伙伴关系日益深入的过程。2020年前后欧盟和中国相继作出碳中和承诺，极大鼓舞了全球的气候行动，推动全球低碳发展进入新常态，也给双方深化合作提供了战略机遇。中欧在能源转型、能源效率、清洁能源和技术、低碳交通、低碳城市、循环经济、碳市场、绿色金融、第三方市场合作等领域存在巨大的合作空间。但欧盟对华政策的变化、全球低碳和数字技术的激烈竞争、国际地缘政治形势的复杂化以及中美关系的持续紧张都影响中欧气候合作的深度和广度。中欧双方需要秉持《巴黎协定》精神，共同推动建立基于规则的国际气候新秩序，并充分发挥既有双多边合作机制的作用，加强各层级的沟通与务实合作，使气候合作免受政治干扰，充分激发合作潜力，创造碳中和机遇下的双赢格局。
能源、环境和气候变化机制一直是与欧盟等发达国家构建双边和多边伙伴关系的关键工具。中欧都是全球温室气体排放大国，是全球气候治理的重要参与者，也是坚定的气候变化合作伙伴，尤其随着气候变化问题从国际关系和地缘政治的边缘转移到中心舞台，中欧在能源安全与转型、环境保护、气候变化、循环经济等领域的务实交流与合作不断深化，为全球环境气候治理和可持续发展作出了重要贡献。2020年中国领导人也在第七十五届联合国大会上作出在2060年前后实现碳中和的政策宣誓。欧盟和中国相继公布“碳中和”时间表，极大鼓舞了全球的气候行动，推动全球低碳发展进入“新常态”，也给双方深化气候合作提供了战略机遇。
中欧在气候变化问题上的接触始于20世纪90年代。随后随着中国和欧盟两大国际力量双边关系的长期磨合和日渐成熟，气候议题逐渐进入双方合作的核心舞台，经历了合作范围不断扩大、伙伴关系日益深入的过程。
1990-2004：中欧气候对话探索和建设阶段。2001年中国加入WTO后，中欧环境对话机制不断升级。2003年的中欧峰会将中欧关系定义为“战略和全面伙伴关系”，特别强调要加强可持续发展领域的合作。2003年中欧环境对话升级为部长级对话机制，讨论主题扩展到可持续生产和消费、国际环境治理、污染控制和管理、生物多样性保护、危险废物的处置和管理等。中欧还在能源效率、环境管理和政策制定等方面开展了务实合作，包括中欧环境管理项目和中欧汽车尾气污染控制项目等。中欧核能合作也在2004年正式开始。
2005-2015：战略合作和成熟的伙伴关系构建时期。2005年9月，中欧领导人在年度峰会上发表《气候变化联合宣言》，正式建立中欧气候变化伙伴关系。2010年4月中欧发布的《气候变化对话与合作联合声明》同意建立气候变化部长级对话机制，使得中欧气候合作进一步升级。2013年中欧发布《中欧合作2020战略规划》，对双方的长期合作进行了部署，其中能源和气候领域的重点合作包括中欧能源合作路线图、低碳能源技术、核能、碳排放交易、低碳城镇、循环经济、民航业节能减排等。
2016至今，中欧气候合作走向“复杂化”。2016年后，中欧关系发展达到了前所未有的高水平和成熟度，同时也面临复杂多变的国际经济政治形势。2016年欧盟在其《对华新战略要素》文件中强调欧盟是中国“改革的伙伴”，但2019年3月欧盟发布的《欧盟-中国战略展望》文件又给予中国多重身份的定位：紧密协调目标的伙伴国家、平衡利益的谈判伙伴、经济竞争者和制度竞争对手。2020年9月的中欧气候对话机制从部长级升级到副总理级层面，并建立中欧绿色伙伴关系，为中欧环境气候合作增添了新动力。但2020年新冠疫情的爆发给中欧合作蒙上阴影。特别是随着拜登上台后美国重新加入《巴黎协定》，欧盟通过跨大西洋伙伴关系、G7、COP26等平台加大了与美国在气候议题上的统一战线，又提出碳边境调节机制敦促其他国家提升气候雄心，中欧气候合作出现新的挑战。
二、碳中和背景下中欧气候合作的潜力与重点领域分析
中欧都是全球温室气体排放大户。疫情前后欧盟和中国相继做出“碳中和”承诺，并陆续出台各自面向碳中和的战略愿景、战略重点和政策工具。
（一）中欧碳中和战略的趋同性比较
2019年12月欧盟发布的《欧洲绿色协议》为欧盟走上绿色转型道路，最终实现碳中和提供了一揽子方案。2020年10月，欧盟通过《2030年气候目标计划》，将2030年的减排目标从之前承诺的40%提高到55%，并于2021年7月发布“Fit for 55”一揽子计划”，使欧盟的气候、能源、交通和财税政策与55%的减排目标相适配。中国在2020年9月宣布2030年实现碳达峰，2060年左右实现碳中和后，也密集出台了一系列的政策文件，特别是2021年10月提交UNFCCC秘书处《中国本世纪中叶长期温室气体低排放发展战略》对碳中和战略愿景、战略重点及政策导向做出详细规划。“十四五”规划纲要、《2030年前碳达峰行动方案》、《国家标准化发展纲要》等文件中围绕2030碳达峰工作进行了一系列具体部署。
从两国长期战略看，在碳中和实施路径上存在趋同性，都计划在下世纪中叶实现碳中和，且都将能源/电力、工业、交通、建筑等关键部门减排、增加碳汇、创新技术、提高投资等作为长期战略的重点，致力于加快能源替代和清洁能源部署、推动终端用能部门的清洁能源利用和减排行动、减少对高碳生产的支持、提升能源资源效率、加快低碳技术开发等。碳中和背后蕴藏的巨大商机也将为两国深化合作提供广阔空间。
从气候目标看，欧盟在1990年左右已经碳达峰，而中国仍处于碳排放上升区间，2030年前才实现碳达峰。当前中国的碳排放量约为欧盟的三倍，到2030年可能是欧盟的4-5倍，到2060年实现碳中和需要用30年的时间完成欧盟60年完成的任务，在2030-2060年间每10年平均减少30亿吨碳。2005-2030年期间碳强度年均下降率也必须维持在3.6%-4.1%。而美国和欧盟1990年以来的碳强度年均降幅约仅为2.3%。可以想见中国碳中和的实现远比欧盟更艰巨和迅速。
从2030的气候行动计划看，由于发展阶段、能源结构和气候目标的差异，两国的行动侧重点有所差异。欧盟的2030重点是进一步提升成员国和各行业的减排力度，包括扩展EU ETS）的范围、提升交通排放标准、提高能效指标、加快清洁能源的部署和基础设施建设、加快低碳技术研发、通过碳边界调整机制强迫非欧盟国家提升气候目标等。而2030年前碳达峰是中国工作的重中之重，举措包括加快能源电力部门的转型步伐、严格控制煤炭消费增长、推动高耗能行业率先达峰和节能降碳增效等、提高交通、建筑部门效率和低碳能源的利用水平以及各地区因地制宜有序达峰。
（二）中欧气候合作的重点领域和合作潜力分析
加强国际合作是中欧推动碳中和目标实现的重要支柱。参考中欧过去合作的领域和成果及《欧洲绿色协议》对与中国开展气候合作的规划，未来双方可重点加大以下四大领域的对话和合作：
1.能源转型
能源合作一直是中欧气候合作的重点。2022年俄乌冲突爆发后，欧盟发布《欧洲廉价、安全、可持续能源联合行动》，力图在2030年以前实现能源独立，摆脱对俄罗斯能源的依赖。其路径有两条：一是增加俄罗斯之外的供应方的液化及管道天然气的进口，同时增加对生物甲烷和可再生氢的进口；二是提高能效、加快可再生能源的发展及电气化水平。从这个角度看，中国和欧盟可以加强能源安全保障、全球能源治理方面的对话，同时拓展在天然气、可再生能源、能源资源效率方面的合作潜力。
能源供应安全方面，2022年的俄乌冲突加剧了欧洲能源供应的不确定性。冲突推高了天然气价格并加剧了供应中断的风险。中欧已经在能源供应方面取得了一定的合作进展，包括智能电网、电力灵活性改造技术、清洁煤和天然气高效发电技术等领域，未来双方存在进一步合作的空间。
能源效率合作一直是过去中欧能源合作的重要内容。提高能源效率也是中欧盟碳中和战略的重要目标。欧盟未来能效提升的重点领域涉及建筑节能、数字设备能效、能效投资、交通节能等。中国的能效标准与欧盟还有一定差距。中欧紧密的经贸关系需要双方继续在能效标准、能效标识制度、产品生态设计等领域加强合作和互认，尤其在工业、交通、能源、节能建筑、消费品、供暖和制冷（包括热电联产）等方面加强合作。
在清洁能源技术方面，欧盟处于世界领先地位。俄乌冲突加速了欧洲清洁能源的部署和对储能、海上风能、氢能、碳捕获和储存 (CCS) 等低碳技术的投资。在清洁能源和技术领域，中欧有互补优势，存在扩大贸易与研发合作的空间。但在可再生能源、氢能、核能等的技术标准方面，欧盟偏向与美日等建立数据、规则和技术联盟主导标准制定。预计这类冲突会长期持续。欧盟和中国需要仔细权衡这种紧张关系，加强高层对话，在清洁能源和技术领域开展双赢合作，而不是打贸易标准战。
2.低碳城市
中国与欧盟曾于2012年5月签署“中欧城镇化伙伴关系共同宣言”推动中国低碳城市建设。12个欧洲城市和中国城市签署了合作协议，涉及低碳城市规划、低碳交通、固体废物处理、技术和政策、人员培训等多方面内容。中欧可在以往合作成果基础上，深化碳中和战略下的低碳城镇规划、产业转型、城市能源管理、低碳和智能的公共交通、绿色建筑、城市治理等方面的合作，不仅可以促进中欧的技术交流，还可以增强政治互信，深化文化和旅游交流。
电动汽车方面，中国和欧洲市场发展潜力巨大。2020年中国电动乘用车在欧洲18个主要汽车市场总销量接近24000辆，市场份额约为3.3%。比利时、英国、德国、法国等均是2021年中国新能源汽车出口前十位的国家。但欧洲新能源汽车行业监管标准比其他地区更高，未来还将对电动车全生命周期碳排放量和电池循环利用等等实施更严格的标准监管，这将对中国新能源车提出新要求。
循环经济方面，中欧已经建立了循环经济高级别政策对话机制，并在2018年签署《关于循环经济合作的谅解备忘录》，推动双方在循环经济政策、标准、投融资方面的合作。未来双方在政策协调、制度创新（绿色设计、生态标识、生产者责任延伸、绿色供应链管理等）、园区最佳实践分享、塑料和电子废弃物等新型污染治理等领域存在较大的合作潜力。
3.碳定价与绿色金融
碳市场方面，欧盟一直积极支持中国碳市场试点建设，过去提供了大量的能力建设支持。作为全球 ETS 市场的领导者，欧盟正在与其他碳市场建立更多联系从而获得协同效应，包括协助更多国家完成碳市场建设或开展区域碳市场的探索、鼓励其他碳市场提升碳定价等。欧盟已经提出实施碳边界调整机制（CBAM ）给他国施压。过于复杂的碳定价方法可能阻碍而不是有助于全球气候行动。中欧两国需要加强此方面的对话与磋商，加强EU ETS的经验交流和分享，推动中国碳市场从初期阶段不断走向完善。
ESG投资与绿色金融方面，中欧双方一直在加强可持续金融方法和工具的协调。《G20可持续金融路线图》和2021年在COP26上由中欧等共同发起的可持续金融国际平台(IPSF)推出的《可持续金融共同分类目录报告——减缓气候变化》是两项最重要的合作成果。未来中欧双方可以继续推动《G20可持续金融路线图》的落实，建立全球一致的可持续披露标准体系，支持各市场主体在自愿基础上采用共同目录，从而更大范围引导跨境气候投融资活动，降低跨境交易的绿色认证成本，推动绿色金融产品的国际市场发行和交易。
4.第三方市场合作
中欧企业优势互补性强，开展第三方市场合作潜力巨大。2022年中法签署第三方市场合作第四轮示范项目清单,涵盖基础设施、环保、新能源等领域7个项目，总金额超过17亿美元，合作区域涉及非洲、东南亚和中东欧等地。除法国外，中国还与意大利、瑞士、英国、奥地利等多个欧洲国家签署了合作文件。中意第三方市场合作已经达成二轮重点项目清单。碳中和的推进将为中欧在国际范围内深化清洁能源和气候合作提供重要机遇。
三、未来中欧深化气候合作需要克服的主要挑战
碳中和目标下中国和欧盟在应对气候变化与能源转型方面存在广泛的合作需求与空间，但中国经济实力的持续提升带来的欧盟政策的变化、全球低碳和数字技术的竞争加剧、国际地缘政治形势的复杂化、中美关系的持续紧张等都会为中欧深化气候合作带来变数。
首先，欧盟政策的变化增加中欧气候合作的变数。《欧盟-中国战略展望》将中国称为“推动替代治理模式的系统性对手”，认为中国提出“人类命运共同体”理念和“一带一路”倡议，以及在非洲、中东、中亚、巴基斯坦、俄罗斯、中东欧、拉美等建立大型区域合作论坛的行为是在推进以中国为核心的治理体系建设，重塑联合国的规范和价值观。技术标准化也被欧盟视为中国挑战经济竞争对手的重要手段。欧盟认为中国通过政府主导的方式，在“一带一路”沿线国家推广中国的技术标准，增加沿线国家的经济依赖，从而会使欧盟标准被拒之门外。欧盟碳边境调节机制的正式推出也将加剧中欧短期紧张局势，增加中欧对抗风险。欧美等国有意与IMF和区域发展银行共同将气候变化因素纳入债务减免谈判，提升中国海外投资的环境门槛，这些分歧的调和将考验中欧关系。
其次，气候政治化增加中欧气候治理合作的难度。欧盟委员会主席在2021年6月的美欧峰会上提出了中国气候行动可信的三个基准，要求中国至少必须做到：履行《巴黎协定》下的承诺；致力于实现碳中和；让脱碳在中国“十四五”中发挥核心作用。欧盟特别关注中国在未来5年内的煤炭淘汰政策。标准方面，欧盟希望中国的可持续金融分类标准与欧洲标准保持一致，以推动更多的公共和私人资金用于气候友好型投资。
此外，美国因素的影响。2020年12月，欧盟呼吁将“碳中和”作为跨大西洋的目标和共识，并发起“跨大西洋绿色技术联盟”倡议，试图加强双方在全球气候治理领域的合作和对绿色技术的主导。2022年的俄乌冲突使欧美的能源合作更加密切，在政治倾向上更趋一致。这些都增加中国开展国际气候合作的难度。但美国两党在气候问题上的两极化取向也导致不管美国政府如何更迭，欧盟仍需要在气候领域开展与中国的多双边对话和合作。
最后，疫情、战争等不确定因素的增加短期内影响合作的范围和深度。未来几年全球气候行动的优先次序以及国际气候合作的水平受以下几个因素的影响：疫情对能源供需求和碳排放的影响、疫情后经济绿色复苏一揽子措施的性质和程度、以及俄乌冲突带来的全球能源转型的加速或减慢。
结论
迈向碳中和是一场广泛而深刻的经济社会变革。要实现《巴黎协定》确立的全球目标，国际社会需要加强合作而非对抗。能源安全、气候变化、环境保护已经成为中欧关系的重要组成部分。尽管存在一定的分歧，中欧在应对气候变化方面仍然保持着大量的共同语言、共同利益与共同理念。在当前国际经济政治形势错综复杂的形势下，中欧需要共同巩固《巴黎协定》精神，推动建立“基于规则的”国际气候新秩序。中国持续增长的经济实力与全球影响力也将为欧中加强气候变化、能源和资源效率的合作提供更多机会。
考虑到政策驱动、协同效应和差距共同塑造了欧中关系的未来，而地缘政治对抗、经济竞争、市场准入、环境和劳工标准、人权问题上的分歧，都有可能使中欧合作脱离轨道，中国要坚持推进现有对话和合作机制。从中欧峰会、副总理级对话、部长/副部级会议、工作组级的技术磋商，再到中德、中法、中意、中挪等双边环境合作机制的建立，以及城市、企业、智库、民间社会层级的直接合作，中欧双方在过去推动了在资源集约、绿色低碳、气候适应型经济和社会转型方面的多层次政策对话与务实合作。合作的机制化有助于保持欧中关系的稳定，并在一定程度上保护气候合作免受“政治干扰”。
中欧双边投资协定的谈判完成，将给双方加大气候和环境保护等领域的合作创造了空间。中欧双方未来可促进以市场工具应对气候变化方面的协调合作，包括共同引领和制定相关国际标准与规则，特别是加强绿色金融标准对接，就透明度、环境保护、债务减免、碳定价等关键议题展开沟通协商，维护公平开放的国际贸易环境，为开展全方位经济金融合作奠定基础。还可以在既有第三方市场合作成果基础上，加快支持发展中国家应对气候变化的能力建设与绿色融资，开展数字技术和绿色技术的创新与研发，为世界提供更广泛的技术解决方案。