【任琳 彭博】全球治理变局与中国应对 —— 一种全球公共产品供给的视角
本文试图借助公共产品“供给-需求”的分析框架，把握当前全球治理呈现的新问题与新特征、全球治理体系在各个层面经历的动态与变数、不同国家对全球各个层面公共产品的“供给—需求差异”以及这两种差异之间的互动匹配过程，进而探讨当前的全球治理变局与中国应对。在多边层面，全球贸易治理亟需改革和维护；在区域诸边层面，美国在其周边强化“大棒政策”，新兴市场国家砥砺前行；在跨区域多边层面，发达经济体向心力日渐式微，新兴市场国家风雨兼程；就创新型合作平台G20而言，它作为全球经济治理核心平台的作用有待强化。面对新问题与新动态，中国需要认清形势，积极斡旋大国关系，借助区域合作缓解外部压力，推动“一带一路”创新跨区域合作治理，进而引领各国在“供给差异”与“需求差异”之间实现良性协调和匹配。
从理论视角来看，“全球经济治理就是提供一种全球公共物品”，[1]而这种产品体现为全球治理秩序，包涵了全球、区域、跨区域、其他新兴机制及其配套秩序等丰富的内涵。基于对公共产品主要内涵与特征的理解[2]，本文试图构建一个公共产品“供给—需求”的分析框架，分析当前全球治理的新特征、体系动态以及中国的应对之策。这个“供给—需求”的分析框架包括以下三个维度。第一，“供给”包括“供给能力”与“供给意愿”两个层面。其中，一国“供给能力”既包含经济、军事、技术等硬实力，也包括政治、文化、规范塑造等软实力。一国的“供给意愿”既受制于其“供给能力”，也取决于该国在特定治理领域中感受到的利益攸关度。受“供给能力”与“供给意愿”的影响，各国在全球治理中表现各异，具有不同程度的“供给差异”。第二，对全球治理秩序的“需求”主要表现为国家对不同领域治理机制代表性、有效性、开放性及合法性等问题的诉求。基于不同的博弈者特性与利益攸关度，各国在参与全球治理时同样会展现出不同程度的“需求差异”。第三，各国（尤其是大国）在全球治理领域中采取的策略及进行的政策博弈反映出上述“供给差异”与“需求差异”之间的互动匹配过程。这种互动匹配会塑造不同类型的公共产品供应情况，进而影响全球治理效果，出现治理均衡、有限治理或者治理失衡几种情况。此外，这种互动匹配不仅导致了全球治理领域的新特点与新问题，也撬动了全球治理体系在不同层次的动态变化，启发我们进一步思考中国的应对之策。
一、全球治理新特点
（1）多边主义遭受冲击
按照公共产品“供给—需求”的分析框架，以美国为代表的部分主要大国为了转嫁国内矛盾、迎合民粹主义选民而选择了降低全球治理秩序“供给意愿”的策略，产生了诸多负面溢出效应，直接或间接地冲击着作为全球治理支柱的多边主义精神。既成大国将国内政治国际化，对外政策中逆全球化色彩浓重。商人出身的特朗普重利益而轻契约精神，重双边博弈而轻多边合作。在对外政策中践行其“美国优先”理念，乃至采取“极限施压”等霸凌主义行径。“美国优先”与贸易霸凌主义政策反映出美国不再热衷于“供给”多边制度体系、维护开放自由市场、确保全球治理秩序的正常运转，甚至无视其他国家（包括美国传统盟友）对此类公共产品的基本需求，导致治理赤字。
（2）主导国退出加剧治理赤字
继美国于2017年和2018年相继退出《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP）、《巴黎气候协定》、联合国教科文组织、联合国人权理事会、万国邮政联盟、《伊朗核协议》之后，2019年上半年，作为现行全球治理体系的主导国，美国宣布暂停履行《中导条约》和退出联合国《武器贸易条约》。此举再次为地区和全球安全形势增添了诸多不确定性因素。美国希望通过退出或威胁退出重塑全球治理体系。随着越来越多国家得益于既成国际制度，这些制度的溢出效应及其对美国的权力消耗效应愈发明显。美国开始重新考量和计算提供此类公共产品的“供给—需求”收益比。但是，美国不负责任的突然抽身会导致世界各国对全球与区域公共产品的 “需求”和“供给”在短时间内陷入错配的局面，增添了全球治理筹集治理成本的难度。
（3）大国博弈加剧全球治理供给矛盾
主要大国之间的关系同样对全球治理的推进和改善有着深远的影响，决定着全球治理能否有序进行、治理成本能否充足提供、治理绩效能否实现等。作为当今世界上最为重要的双边关系，中美关系的走向在很大程度上决定着全球治理的未来图景。当下，美国的贸易霸凌主义和保护主义行径不仅破坏现行全球治理基本原则，而且刻意忽视中国对全球治理秩序这一公共产品的供给以及“供给—需求”合理匹配的相关考量，企图将中国排除在构建未来全球治理进程之外，制造“脱钩局面”，塑造所谓的“平行体系”。然而，中国的缺席将严重威胁全球治理的合法性与有效性，无益于筹集全球治理成本、提供全球公共产品和实现全球治理的既定目标。
（4）全球治理改革亟需推进
面对上述威胁与挑战，全球治理亟待改革。本文认为，全球治理实现有效改革的关键是综合考量并适当调整全球与区域公共产品领域存在的“供给差异”和“需求差异”，稳定全球治理秩序。换言之，全球治理有效改革需从有效性与合法性两个方面充分反映全球治理秩序“供给差异”与“需求差异”之间的良性互动与合理匹配：在追求一个机制有效性的同时，尽量降低由于制度非中性和等级化所导致的合法性受损的影响；反之，在追求一个机制合法性的同时，尽量降低由于缺乏协调力和治理绩效所导致的有效性受损的影响。
二、全球治理体系动态
（1）全球多边
在全球多边层面，全球治理秩序公共产品的“供给差异”与“需求差异”最为明显。两种差异之间的互动也呈现出较高的错配程度。这种相对较高的错配程度，一方面源于美国对全球多边（贸易）治理机制“供给意愿”的下降，表现为美国质疑WTO的合法性；另一方面，尽管那些对全球多边主义需求程度高的经济体（中国、欧盟、日本、印度）在“供给能力”和“供给意愿”上都有体现，但是受制于体系主导国的强力打压（各种形式的贸易摩擦）以及威胁退出WTO的行为，这些经济体的“供给能力”和“供给意愿”却难以有效地展现。较高的错配程度主要源于以下争论，例如上诉机构成员遴选问题、WTO争端解决机制正常运行问题以及有关“发展中国家”身份与“特殊和差别待遇”问题等。
（2）区域治理
区域治理是全球治理的重要构成部分；区域治理秩序是全球治理秩序的有机组成。2019年，区域层面治理秩序的进展集中表现在北美地区、亚太地区和东亚地区。这三个地区的治理体系动态各有差异，反映出各区域内国家在治理秩序“供给差异”与“需求差异”之间的互动特点。就北美地区而言，美国、加拿大与墨西哥在由《北美自由贸易协定》（NAFTA）至《美国—墨西哥—加拿大协定》（USMCA）的替换过程中表现出不同的供给意愿与能力差异。特朗普政府重置该区域秩序的行为具有不对称性，突出了“美国优先”的原则，直接或间接导致了区域协定的供给与需求错配；就亚太地区而言，面临特朗普政府在区域和多边层面频繁制造的不确定性，该区域多边治理却有日益紧密的态势，说明该区域内国家不存在明显的供给与需求差异，且各国能够克服有限差异，通过协商沟通形成较为妥善的匹配方案。《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）与《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）的倡议与推进是这种妥善匹配的主要表现；就东亚地区而言，经过长时间的磋商，《中日韩自贸协定》的技术问题基本上得到解决，体现了三国在区域治理秩序的“供给差异”与“需求差异”上存在较小分歧。
（3）跨区域多边治理
2019年，以七国集团（G7）为代表的发达国家跨区域治理机制展现出一定的治理秩序供给与需求错配程度。近两年美国的一系列对外政策行为显示出其对G7这个俱乐部产品“需求”和“供给意愿”的下降。美国不仅在宣布承认耶路撒冷为以色列“首都”、承认以色列对戈兰高地的“主权”、退出《伊朗核协议》等问题上采取单边主义，更无视规则与其他成员国利益的做法，对G7内传统盟友加拿大和欧盟加征钢铝关税，进一步导致了G7内部分歧增多和凝聚力减弱。2019年4月6日，法国G7外长会议并未在关税与贸易、气候变化等重大议题上取得共识。[3]反观新兴市场国家主导的金砖国家跨区域合作机制在2019年呈现出喜忧参半，整体向好。与G7所展现的颓势不同，金砖国家至今并没有出现“供需差异”的错配状态。一方面，金砖国家在维护多边主义上依旧保持着一种整体立场。2019年7月，金砖国家外长会晤在巴西里约热内卢举行，与会各国外长强调要共同捍卫多边主义、支持联合国的核心作用，以维护新兴市场和发展中国家的共同利益和发展空间。[4]另一方面，巴西借助主办2019年金砖峰会的时机提升巴西的全球影响力，并通过此次峰会与其他新兴市场国家在科技创新、数字经济以及打击跨国犯罪等领域进行合作，为全球治理贡献智慧与力量。[5]
（4）G20与国际经济秩序
作为后危机时代最为重要的国际经济合作平台，G20的建立反映了发达国家与新兴市场国家试图在全球治理秩序的供给与需求之间寻求动态平衡的努力。较之上述三个层面的公共产品（特别是相对于正式国际组织），G20为解决公共产品“供需差异”导致的治理赤字提供了一个折中方案且展现出独特优势。这种优势在全球变局之下表现得尤为明显。首先，在全球变局之下，G20 的独特优势在于其功能定位。相对于解决技术性问题，G20更加关注方向性问题。只有大方向把握住了，制定出来的落实方案才更具有可行性和有效性；其次，G20提供了一个有助于世界大国进行沟通协调的平台，为主要经济体之间的对话与沟通创造机会。中美双方正是借助G20大阪峰会的平台作用达成第一阶段贸易协议，暂缓了中美经贸摩擦。与此同时，需要注意的是G20作为非正式的对话机制，存在执行力差、惩罚机制欠缺、约束性有限等问题。因此，提高G20执行力将可能成为其未来提高治理能力的一个重要突破点。
三、新时期参与引领全球治理的对策建议
（1）斡旋大国关系，弥合差异共谋秩序
中国首先应当保持战略定力，进一步夯实中美经贸合作的基础，缩小双方对开放自由市场公共产品的供需差异；其次，中国应当意识到，中欧经贸关系的加强可以对美国形成一定的反制力量，增加中国与美国在下一步博弈中的筹码；再次，中国还应当谋求建构建设性的中美欧三方合作关系；最后，中国还应练好自身功夫，进一步坚持改革开放不动摇，逐步参与引领高水平治理规则的制定，进而寻求更好地参与对全球经济治理的引领。
（2）强化区域秩序，破解外部压力
特朗普上任伊始就宣布退出TPP，日本接过了亚太区域规则谈判的大旗，从推进TPP改为推进CPTPP。中国应充分利用该平台以弥合同日本在区域公共产品上的“供需差异”，降低地区内的信任赤字与治理赤字；中国应当夯实RCEP合作，以区域一体化促多边主义建制。RCEP也是当前区域层面对抗单边主义和贸易保护主义破坏全球秩序的有效措施。RCEP谈判的尘埃落定不仅展现出中国主动塑造区域公共产品的“供给能力”与“供给意愿”，而且反映出区域内各经济体加强合作的意愿，这将有助于满足区域内资源优化配置的需要，对冲区域外治理秩序赤字带来的风险。
（3）“一带一路”：区域与跨区域新尝试
在全球治理视阈下，中国提出“一带一路”倡议有助于实现相关国家对治理秩序供需差异的良性匹配，即在提供必要公共产品惠及沿线国家经济发展的同时，确保这些公共产品的代表性与合法性，以期实现一种相对均衡的供需匹配状态。一方面，“一带一路”倡议为推动区域和跨区域多边合作与经贸投资治理提供了制度增量。另一方面，中国大力维护和践行“共商共建共享”的全球治理观有助于确保“一带一路”倡议的代表性与合法性，有效弥合沿线国家对该公共产品的需求差异。
[1] 裴长洪：“全球经济治理、公共品与中国扩大开放”，《经济研究》，2014年第3期，第4~19页。
[2] 公共产品的主要特征表现为以下两个方面：一是由于公共产品特有的“非竞争性”与“非排他性”，势必造成“搭便车”行为的出现；二是受治理成本、博弈者特性以及利益攸关度等因素的综合影响，公共产品在供给与需求方面往往呈现出不同特征，从而导致治理均衡、有限治理以及治理失衡等多种情况。
[3] “七国集团外长会：共识少‘寒意’浓”，2019年4月7日，http://www.xinhuanet.com/world/2019-04/07/c_1124335198.htm[2019-08-07]。
[4] “金砖国家强调捍卫多边主义”，2019年7月27日，http://www.xinhuanet.com/world/2019-07/27/c_1124805680.htm[2019-08-07]。
[5] “巴西外交部：2019金砖峰会将于11月在巴西利亚举行”，2019年3月14日，https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_3134324[2019-08-07]。
（本文发表于《国际经济评论》2020年第1期。本号所发为缩减版，点击“阅读原文”可获PDF版全文。任琳系中国社会科学院世界经济与政治研究所副研究员；彭博系中国社会科学院世界经济与政治研究所国际经济与战略研究中心研究助理。）
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