【金君达 邹治波】大国博弈时代的全球政治与安全

2021年的国际形势受到新冠肺炎疫情和大国博弈激化的影响。新政府执政后，美国政府的战略理念从大国力量比对转向美西方力量整合，试图通过“价值观外交”联合盟友抢占规则主导权，以确保美国长期领导地位。虽然拜登政府表态愿管控中美冲突风险，与中国“既竞争又合作”，但其“价值观外交”客观上加剧了大国竞争，并导致中美竞争继续向治理、技术领域扩散。“价值观同盟”也对中国参与对外合作形成挑战，这些新挑战都加大了全球治理的难度，导致较严重的治理赤字。在大国博弈影响下，全球安全风险总体上升：随着美国向印太地区集中战略资源并强化同盟体系，台海、南海传统安全风险居高不下，恐怖主义风险因美国从阿富汗撤军而升高。与此同时，疫情继续影响全球经济，气候、能源、大宗商品、数字安全等非传统安全问题进一步复杂化，各国经济和社会稳定压力趋增，全球、区域和各国国内治理面临全方位挑战。拜登政府9月以来释放的信号增加了大国管控风险、共同应对上述挑战的可能性。展望2022年，国际格局变化危中有机，总体仍将向着多极化发展。我国应稳住中美关系、拓展多边合作，倡导公平合理的国际秩序，推动可行有效的全球治理。

2021年，国际格局发生了两方面重要变化。一方面，随着拜登就任美国总统并推行新政，美国的战略视野从中美两国国力比对转向体系比对，积极参与国际治理和同盟建设。尽管拜登意图管控中美关系风险并基于美国利益展开一些领域的合作，却以“价值观外交”开展与中国的竞争，加剧了大国冲突风险。另一方面，新冠病毒变异、部分国家抗疫不力带来供应链断裂、能源危机等衍生问题，给各国发展与稳定带来新挑战，使大国博弈背景下的国际关系更加复杂。

上述两大因素对当前国际政治与安全产生重大冲击。在全球治理领域，疫情蔓延凸显治理赤字，“价值观外交”更使得一些治理议题意识形态化，对多边治理形成阻碍。在安全领域，“四国联盟”在亚太地区的演进、美国在两岸关系上的不断突破均加剧了大国对抗；阿富汗撤军则加剧了非传统安全风险；气候、能源、大宗商品等领域的非传统风险也有上升趋势。在国际关系领域，“价值观外交”加剧了大国对抗气氛，对国际合作形成阻碍。同时，疫情后的国际格局继续朝多极化方向发展，日趋深化的全球性也增加了对国际合作的需求。多边合作仍然是全球治理的客观需要，也是管控大国博弈风险、稳定国际环境的重要路径。在大国博弈激烈化、全球治理体系深刻重塑的背景下，我国应跳出中美关系范畴应对大国竞争，继续通过维护真正的多边主义对冲中美长期角力。

当前国际局势呈现大国竞争加剧的特征。尽管拜登政府表示希望管控中美关系风险，否认中美进入“新冷战”，但仍将中国视为“首要挑战”。拜登优先打造“基于共同价值观的同盟”，加剧了大国冲突风险，使得国际局势呈现“实力政治”的特征。与此同时，随着中美实力日趋接近，国际格局日益呈现多边化的特点，主要国家力主表现出一定的战略自主性，其利益诉求也日益多样化。这种发展趋势表明，以相互尊重为原则、以治理合作为抓手的多边秩序仍是国际社会的共同愿望。

（一）拜登政府延续特朗普时代的“反华遏华”政策

国际对抗很大程度上来自大国博弈加剧，主要表现为中美竞争加强，其根源则是美国对华战略定位的重大变化。清华大学《中国与大国关系分值表1950-202009》显示，中美关系自2016年8月以来一直在恶化，到2020年年中中美关系指数已经下降至-8～-7，相当于1950年抗美援朝战争开始、1964年中国反对美国侵越时的水平。2020年7月，时任国务卿蓬佩奥在尼克松图书馆演说中诬称中国与“自由世界”对立；2021年1月，美国智库大西洋理事会发布由“匿名前任高级政府官员”撰写的《更长的电报》，鼓吹对中国实施昔日应对苏联的遏制（Containment）政策。在二元对抗思维的影响下，拜登政府部分延续了特朗普时期《国家安全战略报告》（2017年）的战略政策，将中国认定为“最严峻的竞争对手”，指责中国日益增长的经济、政治、军事、科技等实力对世界秩序形成挑战。在国会联席会议、联合国大会等场合多次强调，美国将与中国展开“激烈竞争”。为确保美国赢得21世纪的长期竞争，美国的长期手段是“建设”美国及其同盟体系的经济竞争力、政治影响力和规模主导力，而短期手段则是“破坏”中国的海外经济活动和外交关系，这不可避免地使中美产生重大摩擦。

拜登政府的对华外交政策包括强化同盟、对华竞争、对华有限合作与管控风险。美国在全球拥有庞大的同盟体系，因此拜登政府优先发展同盟关系，“基于共同价值观的同盟”成为其外交政策的核心概念之一。美国通过七国集团领导人峰会、北约峰会等机制加强与欧洲的协调，并谋求与俄罗斯改善关系。拜登在亚太构建“四国同盟”、美英澳三边安全伙伴关系等政治安全体制，并对东南亚国家展开“四国同盟+”合作。在技术领域，美国于2021年5月11日拉拢欧洲、日本、韩国、台湾地区等的64家科技巨头组建“美国半导体联盟”，并意图以七国集团为核心，与韩国、以色列等国打造“技术十二国”联盟。

在对华外交中，美国将“人权问题”列为“价值观外交”的核心，联合盟友对中国进行制裁，对中国对外合作产生一定负面影响。例如，以新疆、香港所谓“人权问题”引发中欧对抗。拜登政府还将“人权问题”与贸易、技术挂钩，以制约中国发展。例如，美故意扣押中国船只及货物，对中国的光伏等产品征收高额关税，组建“民主国家”供应链同盟。与此同时，美国通过联合军事行动、政治外交等将盟友的外交政策与美国对华战略绑定。例如，美联合欧洲国家举行所谓“南海自由航行”，强化在中国周边国家的军事存在，在国际组织中联合盟友对华发难。与特朗普政府单边主义外交不同，拜登政府以所谓多边主义拉盟友一起围堵中国。同时，拜登政府拉盟友一起抢占技术、贸易等规则的制定权，以期限制中国长期的经济、技术发展。

拜登政府也希望在与华激烈竞争的同时管控风险。拜登先后派出气候特使克里、副国务卿舍曼等官员访华，并于2021年9月10日与习近平主席通电话，表示愿通过加强对话避免战略误判，与中国共同管控风险。针对台海风险，拜登和布林肯多次重申坚持一个中国原则。在9月双边元首通话后，美方在联合国大会等多个场合强调中美合作，提出“再挂钩”（Recoupling）、“持久共存”（Durable Coexistence）等概念。2021年11月16日，两国元首再次通话，拜登总统再次表示愿与中国加强沟通，减少误解，共同应对全球挑战。但由于美国对华竞争向全领域扩展，中美冲突风险总体仍呈上升趋势。例如，美国在9月构建美英澳“印太安全同盟”并计划帮澳大利亚建造核潜艇，美国高官在10月多次发表支持台湾当局加入联合国等错误言论。

当前，中美对双边关系的理解和定位存在重大分歧，美方希望中美在不同领域进行竞争、合作和对抗，认为双边竞争不影响中美在气候变化等领域的合作。但美方“三条路线”的基础仍然是基于实力的外交，因此中美关系最终回归大国角力。此外，中美在少数领域的合作受到美国国内强硬派，尤其是鹰派国会议员的干扰。正如国务委员兼外长王毅在9月1日会见美国气候特使克里时指出，气候变化合作是中美关系中的“绿洲”，但如果其他领域的“沙漠”得不到治理，“绿洲”迟早会“沙漠化”。未来中美合作会受到美国反华外交的制约，拜登政府需要正确定位和理解中美关系，两国也需要探索“竞争中共存”的相处模式。

（二）多极化仍是国际格局大势所趋

国际格局发展显示出中、美、欧综合实力继续接近，世界呈现多极化发展趋势。图1选取2001年以来的经济和军事数据，使用“相对实力”概念对中、美、俄、日、印和六个欧洲主要国家进行面板数据比较，可见美、欧目前相对于其他主要国家仍有优势，但中国与它们的差距正在缩小。当前美国综合国力仍处于领先位置，中国正在奋起直追，而欧洲也正在加快一体化进程，努力追求大国地位。例如，欧盟在绿色发展理念上具有较强的议题设置能力，在全球治理、地缘政治谈判中拥有科技和经济优势，这些特点使欧盟成为有别于美国的世界一极，也使欧洲国家日益追求“欧洲主权”。与此同时，日本、印度等国保持着较强的国际影响力和一定的外交自主性，而俄罗斯凭借战略力量、地缘优势、资源禀赋和国际政治地位，继续在当前国际格局中扮演重要角色。

新冠肺炎疫情对各国经济和社会均产生冲击，但因抗疫表现不同，中美实力差距迅速缩小，加快了世界多极化进程。第一，中国抗疫成效显著，表现优异。2021年，中国成功防控“德尔塔”等变种病毒疫情，稳步推进疫苗接种工作，探索精准防疫方法，是全球为数不多的控制住疫情的大国。第二，中国经济率先从疫情中恢复。2020年，中国成为全球唯一实现经济正增长的主要经济体，经济总量达到美国的70%。2021年，中国经济继续保持平稳运行，不仅向包括美、欧在内的贸易伙伴出口所需产品，而且凭借稳定的生产环境、广阔的消费者市场保持着较强的外资吸引力。第三，中国与经济伙伴的相互依赖和外交韧性得以强化。2021年，中国继续深化与东盟、共建“一带一路”沿线国家等伙伴的关系。中美贸易自疫情以来出现逆势上涨，美国商务部部长雷蒙多2021年9月称要“寻求改善美中商业关系”，贸易代表戴琦10月也承认中美不可能真正“脱钩”。经济合作可能成为未来中美展开对话、稳定关系的抓手。

大国博弈长期化使得多国内部独立自主外交的呼声加强。例如，德国等欧洲国家继续探求与俄罗斯展开务实对话，2021年促使美国取消对“北溪-2”项目的制裁。新冠肺炎疫情和英国“脱欧”在一定程度上促进了欧盟的一体化进程，欧盟更加强调安全、经济“战略自主”。俄罗斯一方面对与美对话持开放态度，另一方面面对部分美西方政客“联俄制华”的图谋，保持战略清醒，努力与中国打造新时代全面战略协作伙伴关系。土耳其等中等强国在区域政治中的影响力持续上升。一些中小国家在大国博弈中积极寻求外交平衡，避免成为大国竞争的“代理人”。

（三）多边主义仍然是国际社会最大公约数

在大国博弈背景下，多数国家仍无意选择“选边站”的外交政策。受意识形态分歧和新冠肺炎疫情影响，欧洲国家对华政策近年来呈负面之态；另外，欧洲国家对美国领导力的质疑增加，美国在抗疫、阿富汗撤军方面的表现也削弱了盟友对其的信心。2021年6月，美国马歇尔基金会、德国贝塔斯曼基金会对11国民众的调查显示，美国在欧形象较疫情前下降10个百分点，并未因拜登上台有所好转。2021年9月，欧洲对外关系委员会发布欧盟12国的问卷调查结果，大部分被访者不认为“新冷战”与欧洲有关。该调查显示仅有21%的民众将美国视为“可靠盟友”，支持东西方对话合作的民众比例远高于支持“跨大西洋联盟”的比例。

在亚太地区，部分国家出于自身利益考虑推行“亲美远中”的外交路线，但“选边站”的政策不符合当事国的利益。2021年，日、澳、印等国继续展示对华强硬姿态，但“四国联盟”对华声明却措辞谨慎，可能反映出这些国家避免“非友即敌”的态度。东盟的外交政策则更加平衡，一些欧美智库指出，东南亚国家极不可能在中美直接冲突中站队美国。

从根本上来看，美国所谓“价值观同盟”并不是康德式自由主义者所希望的、基于平等秩序的多边联盟，而是单极霸权和分等级的国际秩序，这无疑与真正的多边主义理念背道而驰。美国在阿富汗撤军中的混乱损害盟友对其能力的信心，此外美国放弃阿富汗盟友也令欧洲国家怀疑美欧集体安全承诺的有效性。美国宣布与英国、澳大利亚建立军事同盟，计划帮澳大利亚建造核潜艇，引发法国和欧盟强烈不满，更引起东南亚国家对于区域内核扩散和军备竞赛的担忧。尽管拜登政府意图展现美国重视同盟关系，但上述事件表明，美国仍存在特朗普式单边主义倾向，“美国优先”仍是其政策基点。

多边主义不但要求大国通过建设多边机制进行“自我约束”，也要求大国在多边合作中起带头表率作用，摒弃民粹主义、孤立主义和霸权主义。面对美国的“价值观外交”攻势，中国坚持真正的多边主义，努力推动国际合作。在中欧关系方面，中、法、德领导人于4月和7月两度召开视频会议，就重大国际与地区问题深入交换意见；在亚太方面，中国继续深化与东盟的关系，推动落实《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP），同时申请加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）；在中美关系上，习近平主席提出，中美应在尊重彼此核心关切、妥善管控分歧的基础上，推进重大问题上的协调和合作。

由于一系列全球性问题在疫情期间集中爆发，全球治理的任务越来越紧迫。由于大国意识形态对抗上升，国际治理受到一定影响，在一些重要议题上存在“各自为政”甚至对抗现象。面对全球治理的紧迫压力和现有国际机制的缺陷，国际社会应积极探索行之有效的合作模式，填补全球治理赤字。

（一）疫情中的全球化进程面临阻碍

当前全球化面临三方面障碍，即反全球化民粹运动、大国博弈和疫情冲击。这些因素不仅阻碍全球治理，而且产生了一系列全球性新问题。

第一，反全球化思潮近年来对全球化造成一定阻碍。欧美右翼民粹主义导致的反全球化思潮在一定程度上因新冠肺炎疫情而加剧。当前，美国出现严重亚裔仇恨问题，欧洲多国右翼民粹政党仍有一定市场，并通过煽动资源民族主义、抨击执政党防疫表现等策略吸引选民。一些发展中国家的右翼“强人”领袖在特朗普影响下崛起甚至执政，他们对内主张贸易保护主义，对外则滥用区域霸权，成为国际秩序中的不安定因素。究其根本，新自由主义全球化进程带来的一系列社会问题，尤其是国内经济不平等和部分产业工人的结构性失业问题长期未决，为反全球化思潮提供了土壤。拜登等欧美领导人在短期内通过扩张性财政支出进行纾困救济，但受财政预算、国内党争、社会极化等因素限制，解决上述社会问题任重道远。

第二，大国博弈阻碍全球治理合作。拜登政府虽然对特朗普式单边外交进行调整，也表示愿与中国展开气候变化等合作，但强调以“价值观外交”开展大国竞争，客观上破坏国际合作。以世界卫生组织为例，美国极力渲染“新冠病毒实验室泄漏论”，并挑动世界卫生组织对中国进行第二次溯源调查，对国际抗疫合作形成干扰。“价值观外交”也对中国参与多边治理合作造成负面影响，例如部分中欧对话在2021年受到所谓“人权问题”和台湾问题的干扰。

第三，新冠肺炎疫情助长了贸易保护主义。持续的全球疫情阻碍了跨国人员交流，对各国经济形成压力，并产生粮食危机、能源供应危机等衍生问题。疫情导致部分跨国产业链断裂，极大地影响了区域和全球经济关系及经济复苏。疫情、反全球化思潮和“价值观外交”三者相互作用，加剧了中美经济“脱钩”风险。拜登政府和部分盟国以“供应链安全”和“人权问题”为由，企图构建将中国排除在外的供应链和价值链联盟，上述动向可能在技术领域形成大国间的“新冷战”。

（二）现有国际机制难以应对新挑战

面对新冠肺炎疫情和大国博弈背景下的全球复杂局势，现有国际机制越发暴露出治理短板。第一，国际组织难以保持治理议题的中性。在大国博弈影响下，一些国际组织受到少数国家的裹挟，无法实施有效行动。例如，世卫组织秘书处迫于部分国家政治压力，单方面提出第二阶段病毒溯源，并将“中国违反实验室规程造成病毒泄漏”假说列为调查重点，客观上损害了该组织作为专业多边治理机构的公信力。

第二，现有国际组织难以应对新涌现的全球性挑战。对于网络与数字安全、空间治理、跨国环境治理等热点，现有全球治理机制仍难以有效应对。对于气候变化等传统全球性议题，虽然主要大国正在加强协调，但落实承诺尚需时日。拜登政府在气候变化议题上态度积极，也表示愿意与中国等大国协调，但缺乏明确连贯的全局性目标，且遭到国内利益集团阻挠。这很可能影响其减排承诺的实现。对于全球发展不平等这一大问题，以及新冠肺炎疫情带来的人道主义危机，现有国际机制也难以快速、有效地提供发展援助与物资援助。

第三，当前国际机制面临改革困境且缺乏改革共识。以世贸组织改革为例，美国于2019年初要求取消部分世贸组织成员的发展中经济体地位，并给予少数成员审查其他成员资格的权力，引起多国关注和批评。当前，美国意图通过与盟友协调确保“民主国家”掌握贸易和技术规则的制定权，美欧日在世贸组织改革方面与广大发展中国家的利益诉求相悖，导致世贸组织改革举步维艰。以联合国改革为例，由于各国对改革方案分歧较大，该机构官僚化、话语权分配不均、缺乏与其他机构互动的问题日益凸显。作为国际秩序的基石，联合国及《联合国宪章》的重要性毋庸置疑，该机构的困境直接导致当前国际安全风险频发。类似问题也困扰着世界银行、国际货币基金组织等机构的改革，改革困境可能进一步限制这些机构在全球治理中发挥作用。

（三）各国探索国家间合作新模式

面对全球性危机和现有全球治理模式的缺陷，有关国家积极探索新的国际治理模式，促进基于多边主义的国际合作，但“价值观同盟”合作模式则对国际治理形成阻碍。

以中国-东盟经济合作为代表的区域化合作，在应对新冠肺炎疫情、经济衰退等挑战上成效比较显著。面对第三方干扰，中国-东盟合作继续深化和全面化，除经贸往来外，中国和一些东南亚国家还在疫苗分配、边境开放、落实《南海各方行为宣言》等议题上进行有效沟通。2021年6月，中国-东盟建立对话关系30周年特别外长会在重庆召开，国务委员兼外长王毅就区域多边合作提出六点建议。就南海等争议问题，中国与相关国家达成了共同控制风险的共识。

面对日益复杂的全球性问题，中国与一些大国展开富有建设性的双边、多边对话，以大国协商带动全球合作。例如，中俄两国在伊核、阿富汗等国际热点问题上展开合作，推动达成公正、合理的解决方案。面对价值观分歧，中国与法、德等国展开及时的沟通，在气候变化等领域加强协调。

美国试图建立基于价值观的多领域国际联盟。凭借北约、七国集团和“四国同盟”等合作机制，美国大力扩展合作内容，并通过拉拢其他国家加入其中扩大美国在西方阵营的区域影响力，以孤立中、俄等“竞争对手”。例如，一些欧洲国家跟随美国就新疆、香港“人权问题”对华制裁，这导致“中欧投资协定”受阻。拜登政府计划于2021年12月召开“民主峰会”，并提出“反腐败”、“反专制”和“人权问题”三大主题，计划设立一些常驻组织对跨国活动、他国内政进行“长臂管辖”，以“人权问题”为由，在技术领域建立排除中国企业的准入标准，制造经济、技术、治理领域的对立。“价值观外交”影响大国协商、推高大国冲突风险，而且将中性议题意识形态化，为全球治理和国际合作增添了不确定性。

受疫情和大国博弈影响，全球战略风险在2021年呈现区域化、复杂化趋势。在区域热点方面，拜登政府基于“印太战略”进行一系列战略调整，强化在中国周边的联合行动，导致传统、非传统风险向印太区域集中。其他地区的安全问题也此起彼伏，对中国对外战略形成一定挑战。新冠肺炎疫情使国际政治经济环境恶化，全球供应链受到挑战，带来一系列非传统安全风险。

（一）中国周边地区安全风险上升

美国继续将印太地区视作战略重点地区，中国周边多个区域安全风险上升。拜登政府加强美日印澳“四国同盟”，连续举办四方外长会谈、视频峰会、四方安全对话等活动，并于2021年9月24日举行四国领导人线下峰会，将印太事务列为应对21世纪挑战的外交优先事项。在四国中，日本意图推动国家再军事化，印澳两国则有意加强亚太影响力，各方对于组建同盟均比较积极，但在政策目标上存在温差。美国政府声称“四国同盟”的联合行动，“专注于深化关系，在抗击疫情、应对气候危机、就新兴技术和网络空间建立伙伴关系，以及促进印太地区自由和开放等领域推进实际合作”，并通过“四国联盟+”等模式推进与中国近邻的合作，以增强在中国周边的政治、军事、经济影响力。

美国与其盟友的军事、外交活动加剧了南海安全风险。第一，美国推行所谓南海“自由航行”行动，年初实施由“罗斯福号”和“尼米兹号”航空母舰参与的双航母行动。英、法、德等欧洲国家也派出舰只参加“自由航行”行动，并加强与日本等国的联合军事行动。第二，“四国联盟”在东南亚展开军事合作与反华游说。日本着重加强对东南亚地区的政治经济影响力，于2021年推进日本-东盟石油储备融通机制，开展日本-印尼防长及外长会谈、军售协议等合作，以“对抗来自中国的威胁”。澳大利亚在2021年继续强化与美军事合作，美国违反核不扩散机制，计划帮澳大利亚建造12艘核潜艇。美日印澳四国还通过联合军事行动和外交游说干预南海事务，破坏中国-东盟合作。第三，一些域内国家的内部政治分歧随着选举临近而凸显。以菲律宾为例，菲律宾军方、反华政客对即将离任的杜特尔特总统施加压力，不仅公开欢迎美国及其盟友介入南海事务，而且在东盟外长虚拟会议等场合配合美、日炒作“中国威胁”。上述因素加剧了南海紧张。

美国及其盟友在台湾问题上继续挑战中国红线，美国国会成为所谓“美台关系”升级的重要推手。2021年6月6日，三名美国参议员以“访台送疫苗”为由，乘坐C-17军用运输机访台；7月美国两次以“运送外交包裹”为由，派出军机降落台湾地区，反复试探中国底线。9月华盛顿官员通过《金融时报》放出消息，声称美国正与台湾民进党当局商议将“台北经济文化代表处”改名为“台湾代表处”。11月，美国议员再次窜访台湾，部分议员发表错误言论，挑战在中美三个联合公报中的政治承诺。日本也提升涉台力度，其2021年版《防卫白皮书》称“台湾局势对日本安全及国际稳定十分重要”，多名高官妄称台湾地区为“国家”，以岸信夫、中山泰秀为代表的右翼官员妄称将“武装保卫台湾”。另有少数国家跟随美国打出“台湾牌”，例如立陶宛允许台湾当局设立“台湾代表处”。10月底美国国务卿布林肯公然宣称支持“台湾有意义地参与联合国体系”，显示出美在台湾政策上的突破。上述信号会使台湾当局产生严重误判，推高台海安全风险。

美国主导的联合军事行动同样对朝鲜半岛的稳定造成负面影响。拜登政府于2021年4月成型的对朝政策，强调与日、韩强化军事合作并对朝鲜施压，导致美朝双方无法培养战略互信。虽然拜登政府意图将“接触与施压”的策略引入对朝谈判，并试图以短期“奖励”换取朝鲜半岛无核化，但无法与朝鲜进行有效沟通，反而加剧了半岛对立。8月美韩军演导致朝鲜中断朝韩通信联络，9月以来朝韩双方试射导弹，加剧了半岛政治对立。

中国南部局势比2020年略显稳定。中印两国展开外长会谈、第十二轮军长级会谈等对话，就稳定边境形势保持沟通。中印经济关系在疫情和印度经济民族主义冲击下仍向前发展，2021年上半年中印贸易额达575亿美元，增长62%。中印两国领导人还通过金砖国家领导人会晤、上海合作组织等渠道保持沟通，避免战略误判。但日益升级的美印战略同盟不可避免地影响了中印关系，部分印度政客将“中国威胁论”作为国内政治宣传工具，为此继续推动对中国产品的制裁、封禁和供应链脱钩。此外，由于印度的“国际南北运输走廊计划”进展不顺，印度或将更多资源投入“印日亚非联合增长走廊计划”，并重点争取东盟国家，这可能使得印度更加频繁地干预南海事务。加之中印在边境问题上仍存在较大争议，两国的潜在冲突点并未减少。

在巴基斯坦和部分中亚国家，恐怖主义威胁日益突出。2021年，巴基斯坦出现多起针对中国在巴人员的恐怖袭击。例如，4月21日针对中国驻巴大使的酒店炸弹袭击、6月23日巴东部爆炸事故、7月14日巴北部大巴车炸弹袭击、8月20日俾路支省自杀式炸弹袭击等。随着美国从阿富汗仓促撤军，阿富汗出现一定的权力真空，恐怖主义活动日益活跃。8月26日，恐怖组织“伊斯兰国呼罗珊分支”在喀布尔国际机场附近策划两起恐怖袭击，该组织与塔利班的冲突未来可能加剧，阿富汗内战可能波及周边国家。中亚地区历史与宗教背景复杂，部族、宗教等冲突频繁，塔利班组织缺乏全国执政经验，世界大国及周边国家对中亚利益诉求不一，少数域外国家甚至希望借中亚动荡达到牵制中、俄的目的，这些都对该地区稳定形成挑战。中国正与俄罗斯、巴基斯坦、伊朗等域内国家展开积极合作，共同稳定区域安全形势。

（二）世界其他地区存在安全风险

世界其他地区的传统、非传统安全风险不如印太区域集中，但仍对区域稳定形成一定威胁。

中东安全风险短期内稳中有降。拜登政府减少美国在中东地区的投入，缓和与伊朗关系，敲打沙特、以色列等盟友，明确表示不支持沙特等国在也门的军事行动，这些举动暂时缓和了中东地区的紧张局势。尽管一些地方冲突暴露出中东地区的民族、宗教、历史等深层矛盾悬而未决，拜登政府的政策有助于压制中东地区发生大规模军事冲突，但从长期来看，美国难以同时安抚该区域内的盟友和“对手”，例如在伊朗和以色列之间难以取得外交平衡。与此同时，拜登的外交政策仅仅延缓了民族矛盾的爆发，未来巴勒斯坦等地的传统、非传统安全风险仍较高。

撒哈拉以南非洲的安全风险也有所上升。斯德哥尔摩和平研究所的报告显示，该区域在疫情后冲突数量上升，是疫情期间安全冲突不减反增的少数区域之一；除苏丹外，其余区域安全状况有所恶化，一些热点的冲突甚至常态化，安全风险也体现在政治动荡和内乱方面，例如2021年9月，几内亚发生政变，10月底苏丹总理遭武装部队软禁。撒哈拉以南非洲是中国南南合作的重要伙伴，类似政治动荡衍生出传统、非传统安全风险，破坏区域稳定，并给包括中国企业在内的海外投资者带来财产和生命威胁。

（三）疫情持续性带来非传统安全挑战

新冠肺炎疫情在2021年继续带来非传统安全挑战。由于病毒持续变异和一些国家防疫不力，全球疫情走势不明朗，2021年3月和7月出现明显反弹。中国的管控措施被证明能够有效抑制疫情蔓延，但随着一些国家开始放弃严格防疫措施，寻求与病毒共存，中国面临的境外输入疫情风险居高不下，并暴发南京禄口机场等疫情。持续防疫和严格管控措施也加大了经济下行压力，对部分行业造成较大冲击，带来一定财政负担，并可能造成其他衍生社会矛盾。

疫情加剧全球不平等。疫苗分配不平等导致了发展不平等，部分发达国家率先恢复经济增长，一些发展中国家则因缺乏防疫资源、无力维持管控而陷入长期经济衰退。少数疫情严重的发展中国家不但面临人道主义危机，而且可能成为变异病毒的温床，加剧了疫情蔓延风险。

疫情也带来意识形态对立和仇恨犯罪。一些国家继续将新冠肺炎疫情作为攻击中国的工具，多次在多边场合影射“中国病毒泄漏论”，同时单方面发布“新冠溯源报告”，在没有确切证据的情况下暗示中国政府“隐瞒真相”。上述政治操作成为新冠病毒溯源研究和防疫工作的障碍，遭到多国专家学者批评。世界卫生组织在2021年8月发表声明，呼吁新冠病毒溯源去政治化。“病毒阴谋论”也给海外华人，乃至整个亚裔群体带来安全威胁，仅2021年上半年，美国发生的反亚裔仇恨犯罪便达到4500起以上，与2020年全年相当。

2021年9月22日世卫组织报告指出，全球近两月来首次出现新增确诊人数减少。但由于国际防疫合作计划进展艰难，疫苗产能不足、分配不均等问题突出，防疫资金缺口较大，防疫卫生措施难以全球推广，全球防疫形势依然不容乐观。随着北半球进入秋冬季，世界主要大国面临较严重的防疫压力，一些发展中国家也可能因缺乏医疗物资而暴发大规模疫情。在世界各国形成行之有效的统筹抗疫方案之前，国际疫情将成为后疫情时代的非传统安全威胁。

（四）多个全球议题带来非传统安全挑战

一些全球性问题在后疫情时代集中爆发，给各国带来严峻挑战。气候变化带来日益紧迫的非传统安全威胁。2021年9月，世界气象组织、世界卫生组织、联合国环境规划署、政府间气候变化专门委员会等机构共同发布名为《2021团结在科学之中》的报告，指出尽管疫情在2020年降低了全球短期碳排放量，但无法保证各国在经济复苏期间的碳排放减少，因而并未减缓截至2030年的全球气候变化趋势。国际能源署指出2021年的碳排放可能达到历史第二高，增排15亿吨。近期研究还发现，过去5年的全球气温上升已达历史最高水平，引发大量极端天气和伴生灾难，例如澳大利亚大火和东非蝗灾。政府间气候变化专门委员会认为，未来5年内全球气温可能高出工业化前水平1.5℃以上并突破警戒线。第26届联合国气候变化大会因疫情而推迟至2021年11月，联合国秘书长古特雷斯希望各国共同制定目标，力争将2030年全球碳排放量削减至当前水平的55%，为此各国必须加强气候融资，填补清洁能源投资方面的巨大供需漏洞。

粮食、能源、大宗商品安全持续受到疫情和政治因素冲击。国际能源署《2021年全球能源评论》指出，2021年的国际能源需求与全球防疫和经济复苏高度相关，第三波新冠肺炎疫情继续抑制人员流动，成为全球经济复苏和能源需求回升的主要障碍。尽管国际能源署预计全球能源消费在2021年回暖，但运输业的能源需求增长低于预期，这可能造成世界能源消费在地区、产业、能源类型等方面高度不平衡，对一些行业形成冲击。联合国粮农组织《2021年全球粮食危机报告》指出，至少55个国家的1.55亿人处于“危机及以上”级别的粮食不安全状态，较往年有所上升，疫情带来的经济冲击、地区冲突、极端天气成为粮食危机的主要来源。在大宗商品方面，全球经济复苏预期带动大宗商品价格上涨，加之海外金融体系流动性宽松，石油、铜、铁矿、农产品等大宗商品出现价格波动，给部分产业的供需平衡带来冲击。大宗商品安全风险给中国宏观经济调控带来严峻挑战，近期中国部分地区的能源短缺问题凸显价格波动对经济生产和民生的严重影响。

数字安全给各国经济带来新挑战。2021年5月美国燃油管道运营商Colonial Pipeline遭到网络攻击而被迫关闭供油网络，造成美国17个州和华盛顿特区进入紧急状态，可见现代供应链、工控设备在新型网络攻击面前格外脆弱，网络攻击对数字经济、数字价值链安全形成巨大威胁，构建新的网络安全框架已刻不容缓。中国于2021年9月1日正式施行《中华人民共和国数据安全法》，及时对数字安全进行布局，但在技术、规则两方面与欧美国家仍存在一定差距，在数字经济领域面临来自美国和欧盟的“规锁”限制，同时也缺乏面对大规模网络攻击的技术和实战经验。这些弱点不但可能暴露安全风险，而且使中国企业在面对美西方数据管控规则时处于不利地位。中国需在法治建设、管理水平、技术水平上同时追赶欧美，尽快填补安全漏洞。

随着美国实施对华技术竞争和封锁，技术安全也成为非传统安全的重要一环。拜登政府高度重视减少“关键与新兴技术”领域对中国的依赖，一方面补贴关键产业和开展“科技十二国”等多边合作，以维持美西方阵营的竞争力，另一方面继续制裁中国关键企业、军工和军民两用企业，计划制定排他性技术标准打压中国高科技企业。2021年，美国的技术封锁继续对中国部分高科技企业形成压力，一些企业相关业务因“芯片荒”受到打击。此外，拜登政府将技术标准与劳工标准、环境标准、市场开放标准、“人权”标准挂钩，已经显露出在关键技术领域建设排他性规则，对中国进行“规锁”的战略意图。在中美竞争的大背景下，自主研发仍是中国应对数字与技术安全挑战的主要途径，但与此同时，中国也须重视对排华技术标准的破解。

当前国际局势受到大国博弈及新冠肺炎疫情的冲击，正发生深刻的结构性转变。拜登上台后意图对中国既竞争又合作，但基于意识形态的竞争仍限制着中美合作的空间。持续变异的新冠病毒继续塑造国际局势，给各国经济带来较大下行压力，也凸显了全球治理体系的必要性。美西方在新冠溯源等议题上的表现足以证明，美国“价值观外交”带来的中美对抗是全方位的，技术性议题也不可能独善其身，美国拉拢小团体“孤立”中国的外交策略对全球治理有害无益。如果说2020年的新冠肺炎疫情集中展现了治理缺位的严重后果，2021年的新冠溯源政治化则展现了意识形态斗争对国际治理对话的灾难性影响。

当然，2021年的国际关系危中有机。中美关系在摩擦中也出现了某种缓和信号，拜登政府表示要管控中美风险，同时愿意与中国恢复对话。在政治、经济、技术、话语权等领域，国际格局仍呈现多极化发展趋势，多边主义仍然是国际格局发展方向。多数国家在大国博弈时代希望保留外交自主性，一些国家和区域也就多边治理模式进行了有益探索，这种趋势有利于国际社会避免冷战式两极竞争。当前世界范围内危机重重，主要矛盾来自一些美西方鹰派人士的“反华遏华”战略，以及意识形态干扰下的全球供应链断裂和治理失能。随着单极霸权相对衰落，以及全球性议题的复杂化，多边主义外交是大势所趋。中国积极开展多边外交，提倡以尊重各国核心利益和领土主权为基础的多边对话，通过多边伙伴关系对冲美国及其盟友对中国展开的“规锁”。

（本文为《国际形势黄皮书：全球政治与安全报告（2022）》总论，注释从略。）

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