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前事不忘后事之师，如何收放地方的权力，维持中央与地方权力的平衡关系于今依然很有借鉴意义。
“苏淮分省”是指光绪三十年（1904）清政府施行的一项改革行政区划的举措，其内容是将原江苏省（江宁府、淮安府、徐州府、扬州府、通州、海州、苏州府、松江府、太仓州、常州府、镇江府及海门厅）分为江淮省（江宁府、淮安府、徐州府、扬州府、通州、海州）和江苏省（苏州府、松江府、太仓州、常州府、镇江府及海门厅）。自光绪三十年十二月二十二日（1905年1月27日）政务处议设江淮巡抚开始至光绪三十一年三月十七日（1905年4月21日）清政府明发上谕裁撤江淮巡抚设置江北提督止，前后仅存三个月。省制变革历来为朝代大事，然而“苏淮分省”存在时间之短，耐人寻味。本文意在通过探索“苏淮分省”过程，理清构成此事件各个小事件之间的关联，探寻事件的本质。![]()
光绪帝统治后期，漕运衰落，海运兴起，漕运总督及其所属基本成为闲职。时值清末新政之际，漕督及其所属又是冗官、冗员，这暗示着清政府必定会在漕运上有所动作。光绪二十八年，漕督陈夔龙上陈请裁漕运总督一职，以符合新政裁汰冗员之精神。“今屯卫已裁，漕务无事，虽防务河工原属重要，究与本缺名实不甚相符，漕督一缺应否裁撤”。此事清政府未允准，原因正如陈夔龙所说仍是需要管理河务防工，清政府打算等裁撤屯卫事宜后稳妥后再行商议。值得一提的是，清政府当时不裁撤漕督还另有原因，一则苏北地方盗匪繁多，漕运总督这一大员坐镇苏北又兼管剿匪事务，虽与漕督之名不符，但于实际治理大有裨益。二则漕运总督虽不可不裁，但缺乏契机。光绪三十年，周树模再次上奏：“丁粮一例归州县经征，各省粮道亦次第裁减，漕督无官可辖，体制极崇”，请求裁撤漕运总督。在经政务处商议后清政府决定裁撤漕运总督。裁漕与江苏的治乱息息相关，漕督裁撤后，苏北无大员坐镇，江北盗匪横生怎么办？这是清政府所要考虑的事，也是苏淮分省的“引子”。![]()
自康熙六年（1667年）完成江南分省后，江苏省政区规划已经趋于稳定，行政体制也已趋于成熟。不过，晚清政府还是“饶了个弯子”，施行“苏淮分省”，起因何在？第一，张謇上奏徐州建省，引导清政府设立江淮省。结合张謇在甲午战争前为抗御日本侵略，主张废朝鲜独立，改为清廷之郡县的观点，说明其有改变政区以应变的偏爱。在裁撤漕运总督之际，于周树模上奏裁漕之时，张謇写《徐州应建行省议》，请求徐州建省。其大意如下：二，将江苏的徐州、海州，安徽的凤阳府宿县、颍州府蒙城、亳州，河南省的归德府，山东省的沂州府、曹州府等45个州县组合成为新的徐州省。三，徐州建省有诸多好处。德国铁路交织于山东，英国战舰占据长江。若列强南北扩张，徐州居中且有险地，又有民风强悍，如果徐州建立行省，可以阻隔列强扩张。一是简化行政。漕督裁撤后未尽事宜，由徐州行省各级官员兼理，不必添设一官。二是利于军事。综合徐州及周边地方大都民风彪悍，可募人练兵；荒地辽阔，牧马植树足以御敌。此折和周树模的裁漕折上陈到督办政务处议奏，政务处自然不会得罪山东、河南、安徽的巡抚大员，考虑现实情况：漕督不可不裁；苏北伏莽素多，无官吏弹压不可行。因此决定参照张謇的简化行政的说法，决定设置江淮省。其部分原文如下：该修撰请在徐州建设行省，亦以裁撤漕督为言。徐州在江苏，地居最北。若于平地创建军府，既多烦费，所请分割江苏、安徽、山东、河南四十余州县，亦涉纷更……宋及金元之际，则徐已降为散州。至明以来，则注重淮安……漕务虽已改章，地方实关重要，与其仍留漕督，徒拥虚名，不如径设巡抚，有裨实用。拟将漕运总督一缺，即行裁撤，改为巡抚，仍驻清江。照江苏巡抚之例，名为江淮巡抚……一切廉俸饷项，均仍其旧……应将江宁布政使及其所辖之四府两州全归（江淮巡抚）管理，巡抚所驻，既为省会。很明显，张謇的《徐州应建行省议》是清政府设置江淮省的推动力。只不过清政府驳回了张謇的建议，先转而设置江淮巡抚。第二，漕督裁撤后，清满洲镶白旗人恩寿赋闲，身在政务处当职的“儿女亲家”奕劻鼎力相助。“是直向清外部责问其卖送汉人矿产之罪矣，奕劻知张犹有惠顾汉人之志，不可骤夺。于万难筹划之中，忽得一举两全之计，其亲家公恩寿尚滞官京师，曾欲为设江淮省安置之谋”。此种说法也并非空穴来风，恽毓鼎日记中记载“恩寿者，首府庆亲王之儿女亲家，历任封疆，无治行，由苏抚移漕督，锐意欲复巡抚任，以窥两江之席，政府此举，实为恩地也”。申报记者评论，“恩寿抚江苏无状，迁漕督。漕督者，名崇而实无事，凡疆吏宜放弃而得政府爲之奥援，类迁是职，恩之一转移而为淮苏也，政府之为恩计者可谓至矣”。至此，应该很明白了，这个江淮省，是因人设岗而已。恩寿在得到奕劻的“奥援”之后，得到江淮巡抚一职，而清政府也默认了这一举措，在颁布江淮建省谕令的第二天，任命恩寿为江淮巡抚。荫亲之举在古代并无不妥之处，可任用恩寿为江淮巡抚，却显得极为荒诞，这与恩寿为人有关。恩寿，在百度词条中零星记载其出身及生平经历，并多着墨于介绍其与“苏报案”的关系。这些只言片语只能简单的了解恩寿，却不能看清他的为人。笔者查阅资料发现，恩寿此人有以下特点：一是人品欠佳。与其叔父小妾行违背人伦之事，有书记载，“当恩在苏抚日，其叔景星由福建将军他调；景有妾某氏，沪上名妓也，恩久垂涎，未得间。适景过沪，恩迓入署，留连数月；景出，恩私焉。二人爱情甚密，顷刻不离，久之渐漏消息；景觉侦之，双双鸳鸯弋焉；恩跽而受杖，景将妾处死，此事江南官界皆知”。二是喜好争权，欲夺两江总督之位。“恩恃有奕劻奥援也，自言指顾两江到手，会江督李星锐出缺，宁藩李有棻就近兼权，而不及恩；恩怒，怂恿奕劻借机罢之。未几竟为周馥得，周有项城（袁世凯）力，恩无如何也”。袁世凯扶助周馥也见于时事评论中，“署理两江总督李兴锐卒，政府命山东巡抚周馥继其任。一时论者颇生异议，以为周乃直督袁世凯之党，袁阴欲夺尽东南各督抚之权，以收集权中央之效”。对于恩寿垂涎两江总督之位，上文也有提及。三是卖官鬻爵。恩寿任陕西巡抚时，“陕抚一缺，每年所得俸银一万余两。自恩寿抚陕，大肆勒索，每一州县缺出，空悬数月，视金之多少，以为进退”。四是贪牍无状，败坏吏治。在江苏任职期间，贿赂公行，使苏省吏治败坏。招降土匪，任命为官。将这样的人设任命为封疆大吏确实荒诞。因而有申报记者评论恩寿出任江淮巡抚，“以裁撤漕运总督恩寿为淮抚，重淮乎？直弃淮而已”。虽有万般千番不愿，事实是恩寿走马上任江淮巡抚。在他到任之初，伴随恩寿新官上任的兴致，江淮地面也出现了短暂的繁荣，恩寿也进行了相应的工作安排。然而一场反对江淮建省的浪潮正在悄然掀起。![]()
光绪三十一年正月，御史陆润庠联名除总宪及陆伯夔、外部陈右丞名侃、内阁吴学士郁生外，所有苏籍在京三四品京堂上奏，请求收回成命。光绪三十一年二月，恽毓鼎领衔，联合翰林院侍读延清、翁斌孙，侍讲于齐庆、吴荫培，兵科掌印给事中徐士佳，京畿道监察御史汪风池，一众三四品官员，上奏《敬陈苏淮分省四弊折》反对分省。同月，两江总督周馥从军事、经济等方面上奏，请求收回成命。而后，张之洞亦上奏反对“苏淮分省”。众人说法大同小异，无非是行政方面，江淮巡抚辖地过小，力量薄弱，遇有大事，怕力不能及；经济方面，现财政见绌，新划行省一切事项均需别开生面，无异于雪上加霜。原来赋税江苏按大省缴纳，分省后，江苏省仅及中省，江淮省只能称为小省，不利于赋税；军事方面，沿江匪患众多，又是两省边界，若有剿匪事宜，两省相互推诿，贻误战机，后患无穷。对于他们接连上奏的原因，有出于情感上对于江苏分立两省的不舍之说。笔者看来还有两个原因，一是在于公忠体国之心，二是时任两江总督的周馥还暗含有被分权的不快之情(原两江总督辖江宁府、淮安府、徐州府、扬州府、通州、海州，现分割给江淮巡抚管辖)。不管原因如何，他们的目的就是撤销江淮省。据政务处查，“说贴主苏淮不必分省另设大员者四十一件，主专裁淮抚者三十二件，主苏淮仍议分省暨复设漕督者共十件”。裁省符合大多数人的意愿。我们可以看到，无论是京官还是地方封疆大吏都给予了清政府不小的压力，在他们接连攻势下，清政府不得不作出妥协让步，采纳了周馥折中在江北设置提督的建议。光绪三十一年三月十七日，清政府根据政务处所拟定办法，颁布上谕，“苏淮分省，于治理既多不便，著即毋庸分设。江淮巡抚，即行裁撤。所有淮扬镇总兵，著改为江北提督，以资镇摄”。![]()
“苏淮分省”是一场闹剧，任用恩寿为巡抚更是十分荒诞。不可否认，在古代荫亲、捐官等皆是司空见惯之事，也免不了有恩寿此类蠹虫的存在，而这也是清政府乃至每个封建王朝末期的通病，任人唯亲，唯“钱”是举，加速了王朝灭亡。“苏淮分省”反映出了中央与地方之间的博弈。博弈过程中清政府明显处于弱势的一方，在反对派官员的不断攻势下最终妥协。这也反映出了地方权力的增大，中央权力式微。当然此事件并不能称作典型，最为典型的当属东南互保，抗旨不遵。清政府当然不希望产生这样的局面，所以清末开始削夺地方权力，但这已经是回天乏术，并且在削夺过程中又培植了新的反对派——北洋集团，最终导致自己的灭亡。前事不忘后事之师，如何收放地方的权力，维持中央与地方权力的平衡关系于今依然很有借鉴意义。从防患未然的角度看，便不得不提清末的这一“新政”，断不能像清政府一样“洞漏了才开始找补丁”。参考文献
陈夔龙：《漕督现管河务应否裁撤请旨片》，《庸庵尚书奏议（一）》卷二，第46页。
朱寿朋编：《光绪朝东华录（全五册）》，北京：中华书局，1984年，总第5282页。
谢世诚：《张謇与“江淮省”》，《江海纵横》2013年第1期。
朱寿朋编：《光绪朝东华录（全五册）》，北京：中华书局，1984年，总第5282页。
《清政府决意卖送汉人矿产》，《民报》，1906年5月1日，第4号，82页。
史晓风整理《恽毓鼎澄斋日记》，浙江古籍出版社2004年版，第1册，第266页。
《鄂督电奏江淮不宜分省》，《申报》，1905年3月27日，第2版。
李秉新等校勘：《清朝野史大观》，石家庄：河北人民出版社，1997年，第927页。
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《时事批评：论周玉山之任两江》，上海《大陆报》，1904年第2卷第9期。
《恩寿不得不贪》，《蜀报》，1910年第1卷第6期，第67页。
《论恩寿复用》，《申报》，1906年2月26日，第2版。
《鄂督电奏江淮不宜分省》，《申报》，1905年3月27日，第2版。
冀满红、吕霞：《清末新政前期江北地方官制的变革与因袭 (1901— 1905)》，《历史档案》2010年第4期。
《政务处议裁江淮巡抚折》，《时报》，1905年4月29日，第7版。
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