林毅夫、高艳平：中国脱贫经验，放到世界上也行得通

北京大学新结构经济学研究院

消除极端贫困是中国建国70年来最伟大的成就之一，也引起了全球关注。尽管扶贫攻坚的中文信息连篇累牍，由于全球信息落差的存在，总结中国扶贫从理论到实践的经验，仍大有必要。

况且，全球来看各国的反贫困努力，中国的成就有目共睹，但其理论体系全球的影响力甚微。有鉴于此，观察者网采访数位在这一耕耘数十年的权威专家及决策顾问，期望回答一个简单的问题，中国反贫困理论和实践的创新以及全球意义。

经济学家林毅夫是观察者网采访的第一位专家，他这些年在发展援助领域的独到见解，如3万亿美元的国际援助如何有好心但是未能办成好事，并没有帮发展中国家解决贫困，令广大读者深受启发。

同时，他也致力于研究总结中国经济高速增长与减贫相结合的发展经验, 这成为他倡导的新结构经济学的理论基础之一，并将这一理论传播至海外，此外，林毅夫还担任多个国际发展减贫机构以及中国国际扶贫中心顾问，致力于减贫的国际合作。

亲贫式改革与增长

中国极端贫困的终结并非一朝一夕之功，而是用了整整70年，凝结了几代人的努力。

中国人口规模如此之大，又曾经是世界上最贫穷的国家之一。1978年，中国人均GDP只有156美元，还不及撒哈拉沙漠以南非洲国家平均数的三分之一，是什么可以让中国提前十年实现联合国千年目标的减贫任务？通过与国际上的横向纵向比较，或许可以发现中国的不一样。

世界银行经济学家马丁• 拉瓦雷（Martin Ravallion）曾在2009年发表了一篇论文，比较中国、印度和巴西的反贫困实践。他用世行的数据和1.25美元/天（2005年价格）的国际贫困标准线横向比较：1981年中国贫困线以下人口达到惊人的84%，当时只有四个国家包括柬埔寨、布基拉法索、马里和乌干达的贫困发生率比中国高。

到了2005年，中国贫困人口的比例已经降到16%—低于发展中国国家26%的平均贫困率水平；用同一贫困线在同一时间段，印度的贫困率从60%仅仅降到42%，巴西从 17% 降到 8%。

在分析中国迅速减贫的原因时，马丁• 拉瓦雷和其团队的研究指出，中国亲贫式改革和增长模式以及社会政策起了重要作用：比如农民人人享有土地；80年代的渐进式价格改革，政府提高农产品收购价保护了农民利益；基础医疗和教育在农村的全覆盖。

这一增长模式使得中国尤其在改革开放初期，减贫效果显著。公开数据显示，1980年左右中国小学的毛入学率达到100%。15岁及其以上人口的识字率在1981年达到66%，人口预期寿命达到65岁。这些成就印度几乎是在25年之后才达到。

这在林毅夫看来，也正是中国减贫成功的特点之一。

观察者网：海外一些研究评价中国减贫成就原因的时候，用了一个词叫做亲贫式的经济增长（pro-poor growth），他们认为这样的增长和社会政策对中国脱贫起了重要作用，您如何评价这样的描述？

林毅夫：这个说法把中国发展的成果做了一个相当客观的总结。中国的发展速度很快，这是事实。但是有些国家经济也发展了，极端贫困问题仍然解决不了。中国不仅经济保持了高速发展，而且同时把贫困问题，目前是绝对贫困问题全部解决了。所以可以说这种发展模式是亲贫的。

经济增长的同时解决贫困

普遍认为，经济增长通常能够减少贫困，但是效果却因国而异。40多年来，中国坚持发展为第一要务，与此同时探索出造血式扶贫，即开发式扶贫为主，输血式扶贫兜底的综合扶贫办法，实现经济增长的同时也大大减少了极端贫困人口。

按照中国2010年贫困标准，1978年中国农村绝对贫困人口约7.7亿人，占全部人口96259万的80%；到2011年下降为1.22亿，占全部人口的比例下降到9.1%。但是不容质疑的是，中国经济高速增长的同时，仍然有一小部分群体未能分享经济增长的成果：城乡居民以及不同收入阶层人群之间的收入差距在拉大、基本公共服务地区之间没有均等化，社会保障的覆盖面不均匀等等。

这也成为2013年精准扶贫出台的背景。

观察者网：改革开放以来，特别是从1982年“三西”扶贫计划之后，开发式扶贫在中国扶贫事业中扮演非常重要的角色，这种开发式扶贫和经济发展是互相促进齐头并进的。经济增长通常会减少贫困，经济学家称这种叫做涓滴效应，这种效应在中国非常明显，但到后期这种效应就变得不那么明显了。有学者提出异议，经济增长最终并不能解决贫困问题，您怎么看？

林毅夫：经济增长给低收入人群创造越来越多工资水平高的就业机会，这种减贫的效果在中国是非常显著的，但是在老少边穷这些发展落后贫困程度高的地方，发现效果有限，如何解决？

于是就产生了讨论：究竟是造血式的扶贫，还是输血性的扶贫？过去的做法或者是国际上一般通用的办法更多的是，给这些人群提供更多人道主义援助的输血式扶贫，但是要解决贫困问题，最重要的是贫困人口自己要有能力增加收入，要增加收入，就必须有就业机会，要就业就必须有产业。

开发式扶贫就是通过发展产业，增加就业，最终增加贫困人口的收入，这是一种造血式的扶贫，这种方式跟全国的经济发展也是有关的。因为有不少贫困人口从农村来到城市，有了就业。但是仍然还会有很多人留在农村，留在农村的人以农业为生，收入增长的来源有限。

那我们还有没有办法结合农村当地的有利条件，为他们创造一些更高收入的就业机会呢？后来就发现，仅仅开发式扶贫还是不够，因为有一些地区，比如说“三区三州”这些地方自然资源条件非常匮乏，距离市场特别远，交通和各种基础设施非常差，要发展起来，就需要有针对性地去帮助他们解除发展上的瓶颈限制，所以就有了精准扶贫的概念，去精准帮扶，帮助他们脱贫。

在这个过程当中。我们创造性的使用了一些做法，比如东西部协作和对口扶贫，就是发展比较好的地区，跟深度贫困地区结对子；还有定点帮扶，就是各级党政机关、人民团体、国有企事业单位和军队也参与进来，定点帮助一些比较落后的贫困县或贫困村。

这样一来，通过提供资金、提供技术，提供人才的培养，提供市场渠道，来创造就业机会。就这样，中国靠多方的努力，才能够在2020年年底的时候，让所有的人都脱离极端贫困。

中国是反贫困事业的引领者

国际上流行的反贫困理论在国内的扶贫实践和理论争鸣中被频频提起，比如阿玛蒂亚·森所提出的贫困成因理论，提倡以“可行能力”作为衡量贫困问题的多维贫困评价标准；再比如杰弗里·萨克斯的“贫困陷阱”论，倡导大推动策略解决贫困问题。

还有，与萨克斯针锋相对，威廉·伊斯特利认为“政府腐败”是贫困根源，“援助无用”，主张采取“小规模局部改革”策略；2019年诺贝尔经济学奖获得者班纳吉、杜弗洛和克雷默，则通过随机实验的方法，考察信息和激励因素在减贫中的作用。

遗憾的是，这些理论并不是建立在研究中国问题的基础上总结的，中国的实践被有意无意的忽略了。

观察者网：您这些年来一直在中国发展经验的基础上构建新结构经济学，同时呼吁和强调构建中国本土理论的重要性，中国的学者也一直尝试总结中国的反贫困理论。您认为中国的扶贫实践过程中是否吸收过一些国际上流行的反贫困理论？还是我们的扶贫方法是独一份？

林毅夫：解决贫困问题是各国共同的目标，大家都在不断尝试各种方法。但从结果来看，中国是走在世界前面的，按照联合国2030可持续发展议程中消除极端贫困的目标，我们提前10年就完成了，所以绝对不可能是中国抄袭别人。

中国取得这么大的成就，一定是针对自己的问题因地制宜地想出了自己的解决办法。不过我们在想办法解决问题的时候，也不是关起门来，我们对别人的办法还是关注的。

只不过别人的办法针对的是他们要解决的问题。比如非洲、南亚的问题，他们要摆脱贫困，跟我们的目标是一样的，但是造成贫困的原因、经济社会条件和经济发展速度跟我们完全不一样。

我们是按照中国自己实际的状况，采取有效的措施，对症下药，这样才得以提前10年完成全世界人民都想完成的脱贫目标。

因地制宜，政府发挥了关键性作用

全球范围来看，各国的扶贫方式不一而足。发达国家主要靠高福利缓解贫困问题，拉美国家的现金转移政府项目曾经得到世行的高度赞扬，贫困问题最集中的非洲国家，则大多主要依赖国际机构援助扶贫。

以美国为例，重点通过14项反贫困福利项目帮助低收入人群，其中包括负所得税计划、补充营养援助计划、住房援助计划、补充保障收入计划、佩尔助学金计划、儿童营养计划等等。

再比如拉丁美洲推行的有条件的现金转移支付项目，实质上也是以政府补贴为主。以巴西为例，最为成功的扶贫计划是2003年开始发起的家庭救助计划（Bolsa Familia），主要内容就是父母将孩子送去学校和接受必须的健康检查和疫苗注射，每月可以领取30美元作为回报。实施十年有余，将贫困率从 9.7% 降至 4.3%，覆盖到5000万低收入人群，占总人口的四分之一。

全球超过7000万每日消费低于1.9美元的绝对贫困人口，其中2600万生活在撒哈拉以南的非洲地区。但是非洲地区由于政治历史原因，以及可用资源有限，自身能力弱小，减贫主要依赖国际援助。

观察者网：您多个场合提到一个数据：自从二战之后，世界银行等国际发展机构给发展中国家提供3万多亿美元的援助，但是为什么发展中国家没有发展起来，您认为主要原因是药方是西方给的。我们也看到一些对外援助项目，比如联合国的“千年村”项目争议也比较大。中国也与国际机构合作，在境内开展了一些扶贫援助项目，您认为这跟中国政府主导的脱贫实践有什么区别？中国的扶贫事业过程中，外国援助起了什么作用？

林毅夫：我们一向关注国外的经验，也愿意去学习。但我们知道，国外的办法是不完全能解决中国问题的，所以我们在不断地根据自己的情况，提出适合中国国情的办法。中国的扶贫实践，是一条由经济发展带动，政府主导、社会帮扶与农民主体作用相结合，以造血式扶贫即开发式扶贫为主，社会保障兜底的路子。

比如说国外就没有精准扶贫，国外也不会有对口帮扶，这些都是我们根据自己的国情提出来的。总的来讲，国际援助在中国扶贫攻坚中的贡献比例是相对比较小的。

就像邓小平1980年会见世行行长麦克马拉时说，“中国下决心要实现现代化，发展经济。有世界银行的帮助，中国实现这些目标会快些，更有效率些，没有世界银行的帮助，中国照样要做，只是花的时间可能会长些。”

观察者网：无论是贫困陷阱还是联合国“千年村”计划的大推动战略，海外似乎通常是经济学家在提出反贫困理论，有的甚至参与国际扶贫项目的实践。中国完全不同，中国似乎是政治家在发明反贫困理论并以此指导实践，比如先富带动后富，或者精准扶贫？通过国际上的比较来看，您怎么看扶贫实践当中政府的作用？

林毅夫：要解决好贫困的问题，重要的就是要让贫困人口自己有回报率足够高的就业机会，这必须依靠产业发展，才可能有源源不断的高回报就业机会。但是要发展什么产业，就必须要结合当地的比较优势。

发挥比较优势使其成为竞争优势有一个前提，就必须解决交通基础设施、市场准入、技术和人力资源等等问题。在贫穷落后地区，这些问题靠老百姓自己是解决不了的，靠市场也解决不了。这就需要政府来发挥因势利导的作用，还要社会组织、企业也一起来共同发挥作用，来提供技术，打通市场渠道。这个过程当中，市场是关键，但政府的作用是很有必要的。

观察者网：具体到中国的扶贫，您怎么评价政府在当中起的作用？

林毅夫：与国际上相比，中国政府发挥了关键性的作用。如果不是中国政府高度重视贫困人口问题，单单靠市场的作用是无法解决贫困的。

中国政府在扶贫当中的作用也是相当有效的。从扶贫目标的制定到实施，从原来的输血式扶贫，到造血式的开发式扶贫，到后来的精准扶贫，这个都是政府审时度势根据当时的情况和问题的关键提出来的，并根据我们社会发展的进程不断地调整，不断的提高扶贫的效率最终终结极端贫困。

经济学家伊斯特利通过在非洲的研究，得出结论说政府腐败是贫困的根源，但是他没在中国做研究。政府会有腐败这是事实，但是也不能说每个国家每个官员都腐败。

因为即便是非洲，也有扶贫工作做得比较好国家。所以不能以偏概全。从中国的实际效果来看，政府动员了各方的力量来共同解决，这个千百年来人类社会都想解决的贫困问题。从这一点上，我想应该给予中国政府高度评价的。

中国反贫困经验具有全球意义

中国终结极端贫困的成就不但使14亿国人受益，而且也获得国际机构的高度赞誉，为海外尤其是第三世界国家仍然在与极端贫困作斗争的国家很多启发。不过，体制优势、全民动员等基于国情的扶贫经验，似乎也决定了中国扶贫的特殊性。

观察者网：从国际比较的角度来看，您认为中国反贫困的经验是中国独有的，还是有普世的意义？您认为哪些扶贫的理论和实践可以与其他国家分享？

林毅夫：我认为中国有很多的扶贫经验可以向第三世界国家分享。因为贫困人口的特性就是，除了劳动力之外没有其他收入来源，土地也少，可利用的自然资源也少，所以要解决贫困问题就要不断给这些收入水平低、只能靠劳动力来获取收入的人，创造更多更好的就业机会，这是解决贫困的关键。

怎样才能给这些人创造更多更好的就业机会？我在新结构经济学里常讲，要按照每个国家每个地区的比较优势来发展。贫穷地区最大的比较优势就是劳动力便宜，所以就需要发展劳动力比较密集的产业，使用劳动力比较密集的技术。

这样就能够给贫穷人口提供更多就业机会，增加他们的收入，并且也能够让那些发展的产业以较低的生产成本生产出有竞争力的产品推向市场。

要发展具有比较优势的产业，一方面要有市场，第二方面要有政府去帮忙解决市场解决不了的问题，比如说像基础设施、电力供应、公路交通来帮助原材料能运进来，所生产的产品能够进入市场。所以就要用好市场和政府这两只手，多去发展各个地方符合比较优势的产业。在经济增长的同时，带来贫困人口就业机会的增长，这样经济增长的目标和社会公平目标就能够同时达到。

这是中国的经验，同时也是东亚经济体的共同发展经验。基本上都表现出在增长过程当中同时达到公平，都是靠有效市场和政府的积极有为来发展符合比较优势的产业，使得这些产业在他们本国国内市场和国际市场都有竞争优势。

这样的发展思路，在其他国家也能成功。比如埃塞俄比亚这10多年来经济发展得比较好，同样是得益于在有效市场、有为政府两只手共同作用下，推动具有比较优势产业的发展，包括农业，以及引入一些劳动密集型的制造业。

埃塞俄比亚现在仍然是收入水平比较低的非洲国家之一，但却是经济增长速度最快的国家，而且在减少贫困方面成绩也算是最好的非洲国家之一。

不仅是埃塞俄比亚，像波兰这样的东欧国家也吸收了中国的经验，效果非常显著。

波兰从1989年转型以后采纳休克疗法，单靠市场调节经济，虽说2008年波兰人均GDP已经达到14000美元进入高收入国家水平，但波兰就业增加很慢，失业率高企，人们都在担心波兰可能掉入了中等收入陷阱。

2015年10月新政府上台以后，也开始按照新结构经济学强调的有效市场和有为政府共同作用去制定国家发展计划，政府帮助企业排除波兰国家具有比较优势产业发展的瓶颈障碍。

过去三年波兰有些产业发展很不错，创造了很多就业机会。波兰人口3800万占欧盟国家不到十分之一，但在2018年新增加的就业机会就占整个欧盟的70%，2019年失业率降至3.3%，在新冠疫情爆发前，相对贫困率从2005年的12.4%已降至历史最低的9.6%。

所以，经济发展的基本道理是一样的。要解决贫困，一定要让贫困人口有就业机会，就要扩大就业机会。机会哪里来？就是要让这个国家有比较优势的产业能够发展起来。

这些产业要发展起来，需要有效市场和有为政府两只手共同发挥作用。这些中国经验在低收入的非洲埃塞尔比亚和高收入的东欧波兰经过验证是走得通的，那么在世界其他国家也应该是一样的。

观察者网：中国终结了极端贫困，不过海外也有一些杂音，比如BBC说中国终结极端贫困数据里有“玄机”，事实上是故意混淆绝对贫困线和相对贫困线。您在世行工作过，可否给读者们解释，中国的一收入两不愁三保障，和世行对发展中国家的贫困衡量标准有什么不同？以及您如何看待我们的终结极端贫困之后，仍然面临的相对贫困挑战？

林毅夫：世行当前的极端贫困线是每天消费低于1.9美元（2011年价格），是根据15个最穷国的国家贫困线的平均值得来的，而且是按照购买力平价计价的。我们国家的贫困线以收入标准计，年收入2300元（2010年不变价），这跟世行的标准基本是同一个水平的。

但是我们标准是一收入两不愁三保障，就是说我们国家的贫困不仅是看收入水平，还要不愁吃穿，教育、医疗、住房和饮水安全有保障。所以从这个角度来看，中国的贫困标准比世行的国际贫困线还高的，因为我们是综合的贫困标准线。

之所以会引起一些误解，就是世界银行用的是购买力平价计算，但有些人以为是按照市场汇率计算的收入。发展中国家通常物价水平比较低，按照市场汇率如果收入是一美元，购买力平价计算就可能是1.5美元，甚至是3美元，很多人是把这个东西搞混了。当然，世行还有更高的贫困线3.20美元/天和5.50美元/天，这分别是针对中等偏下收入和中等偏上收入经济体的贫困线，这是我们下一步要努力的目标。

我认为中国扶贫的成就应该是有目共睹的。我们扶贫的任务还没有结束，我们下一步的目标是要让全国人民分享中国发展的果实。

人的追求是在不断增长的，所以我们要不断满足人民对美好生活的期望。在发展过程中，不仅人们整体生活水平得到提高，同时也要照顾到相对弱势相对落后地方的人群，让他们也能够跟全国人民一起前进，让鳏寡孤独废疾者皆有所养，这是一个永无止境的任务。

内容来源：观察者网

封面图片来源：视觉中国（宁夏固原：中药材产业助力农户脱贫增收）

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