林毅夫：为人民服务——中国政府的决策动机研究

北京大学新结构经济学研究院

政府和市场的关系是经济学上的“世界性难题”。政府在国家经济发展中究竟是发挥协调、促进作用以提升市场有效性，还是造成市场扭曲，恶化市场失灵，将极大影响一国经济发展速度、经济转型升级和经济运行质量。

“为人民服务”的有为政府

政府的行为类型通常可分为三种：一是“有为政府”。政府能够积极主动地克服市场失灵，平滑经济周期波动，提升市场有效性，促进经济发展，救助经济发展和周期波动中的被冲击方，维持经济正常运转和社会发展稳定。二是“不作为政府”。政府在面对市场失灵和经济周期波动时不主动克服，放任市场自发运行。三是“乱为政府”。政府过度干预市场秩序，导致市场扭曲、寻租腐败、资源错配、收入差距扩大等。政府在经济发展中的角色究竟属于何种类型，取决于政府是否具有促进经济协调发展的能力，更取决于政府的行为动机。

目前，主流经济学盛行两种政府行为假说。首先是“利益集团说”。该假说认为，政府行为是各种利益集团角逐达成的一种均衡。政府官员的决策受制于利益集团，政府政策成为利益集团维护其利益的工具。对于这些利益集团来说，其成员数量越少就越团结，影响力就越大，主导政府决策的能力也就越强。其结果是政府决策出于少数人的利益，而非全体人民的利益。此时，如果政策制定背离了全体人民和市场规律，将导致“乱为政府”。其次是“个人利益说”。该假说认为，基于个人理性原则，政府决策主要是为满足决策者个人的需要，而非出于全体人民的利益考虑，这就有可能导致以个人利益为主导的不作为或乱作为。但上述假说的结果，并不符合主流宏观经济学的假设，即政府是最大化所有家庭效用的仁慈型社会规划者（benevolent social planner）。因此，政府决策动机还可能存在第三种假说，即“为人民服务说”。早在1944年延安革命根据地时期，毛泽东就提出了中国共产党的根本宗旨是全心全意为人民服务。近年来，习近平总书记也多次强调要牢固树立以人民为中心的执政理念。建党百年来，中国共产党人始终坚守这一初心和使命，并使之成为中国政府官员的行为准则。这种行为导向和中国传统文化中的仁政、王道思想一脉相承，也与仁慈型社会规划者的行为要求一致。

检验究竟何种政府决策动机占主导，对于理解政府与市场的关系至关重要。对于利益集团或者官员个人利益主导的政府决策，政府对市场的过度干预将带来寻租腐败的乱为。这两种决策动机为主张政府作用仅限于教育、法律和国防安全的有限政府理论提供了行为依据。但在有限政府理论框架下，政府缺少主动克服市场失灵或平滑经济周期的积极性，导致不作为政府。而根据“为人民服务说”，政府决策的出发点是最广大人民的利益。为了更好满足人民对物质、文化和美好生活的需要，各级政府官员就必须积极克服市场失灵，促进经济高质量发展，特别是在经济遭遇冲击时采取必要的救助帮扶措施，以维持经济和社会的稳定，这就为有为政府理论提供了行为依据。但是，从实证角度识别何种政府决策动机占主导，往往缺少统一的政策指标，或是各地执行条件和方式存在差异，或是政策结果与政策动机互为因果造成内生性问题。而准自然实验能够有效克服内生性问题。2021年的诺贝尔经济学奖获得者就是利用准自然实验而非随机控制实验，分析检验提高最低工资可能带来的经济社会影响。

中国经验提升宏观经济学理论适用性

消费券，通常指政府利用财政资金向民众发放的、在相关消费场所或互联网以等值抵扣的方式购物消费的代金券。为缓解新冠肺炎疫情发生对经济发展和居民生活的不利影响，2020年春季，商务部消费促进司鼓励具备条件的地区和企业在公正公开的前提下，面向特定的群体、特定的商品、特定的领域推出各类消费券、购物券。此后各地政府先后出台消费券发放的具体安排，并分期分批执行。据统计，2020年3月中国共有3省8市进行了消费券发放，到5月已扩大至26省157市，而到10月已涉及30省241市。可见，中国各级政府在消费券发放过程中一直发挥着主导作用，率先发放的多为经济体量大、财政实力强和第三产业占比高的地区。因此，利用新冠肺炎疫情发生后政府发放消费券的决策差异这一准自然实验，可以明确中国地方政府的决策动机。这一动机的识别与消费券发放过程的三个特征密切相关。第一，该政策在全国范围内推行、目标较为一致，克服了同一时点少有全国统一执行的政策的问题；第二，消费券发放设计具有较强的跨地区一致性，克服了在同一中央政策下各地执行力度不同的问题，极大减少了量化政策执行情况的难度；第三，新冠肺炎疫情的突发性、疫情严重程度的不确定性，客观要求地方政府必须在给定当地产业结构、利益集团结构以及政府领导人的个人特征下迅速作出相关决策，有效克服地方经济发展状况与地方领导人个人利益、当地经济结构和利益集团格局可能互为因果、难以体现“为人民服务”这一决策动机的问题。

我们的研究发现，地方利益集团特征和领导人个人特征都不是影响消费券发放决策的决定性因素，以受疫情冲击最大、从业人数最多的第三产业占比而体现的城市经济基本面差异，是中国地方政府决策差异的主因。面对新冠肺炎疫情这一重大公共安全事件，中国地方政府通过灵活多样的消费券发放，帮扶中小微企业和困难主体纾困解难，开展了一系列保民生、稳企业、促经济的具体举措。这一研究发现支持了中国政府主要通过稳定经济发展、改善人民生活水平，践行“为人民服务”的政策出发点，因此是有为政府，而非受利益集团掌控或出于决策者个人利益的乱为政府或不作为政府。

总体而言，关于政府的行为动机研究，除了目前主流的利益集团说、个人利益说，为人民服务说也应得到学界的重视，并以此开展更多的实证研究。这些研究将对宏观经济学产生重要影响。由于现代宏观经济学的理论模型一般以仁慈型社会规划者为假设，只有在微观上体现为以人民为中心、为人民服务的政府决策动机，这些宏观经济学理论才具有更好的适用性。

来源：中国社会科学网

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