城市更新 规划先行 | 以国土空间规划统筹指导城市更新的珠海经验

近年来，珠海城市发展阶段逐渐由增量扩张转向增量和存量并存，城市更新已然成为城市建设的重要工作。在国土空间规划背景下，珠海以规划统筹指导城市更新，对应国土空间规划“三个层级”相应搭建了城市更新的规划指导体系，探索编制了市级城镇低效用地再开发专项规划、各板块、区级专项规划及城市更新单元专项规划，并创新建立了“一规划N评估”的城市更新单元规划研究机制，弥补了传统法定规划体系对城市更新规划研究的不足。在实施城市更新行动中，珠海始终坚持规划统筹引领，通过城市更新推动土地资源利用由增量扩张向存量挖潜转变，促进城市功能品质提升和高质量发展，在推动经济发展的同时保持了良好的城市生态环境，留住了蓝天白云、青山绿水，塑造了山海相拥、陆岛相望、城田相映的城市风貌。

图1 城市更新规划编制指导体系示意图

国土空间总体规划将实施城市更新行动融入城市发展战略，通过规划统筹城市总体发展格局，明确城市更新总体目标和重点区域，提出“东部中心城区侧重以城市更新推动存量资源的盘活利用，重点完善公共服务设施和提升环境品质，西部城区侧重以土地整备推动新城开发和重点产业园区建设，提升西区建设水平和实现产城融合”的战略性、综合性安排部署。市级城镇低效用地再开发专项规划按照国土空间总体规划确定的总体目标和重点区域，进一步细化确定规划期末、远期目标任务及中长期计划，明确老旧小区、旧厂房、城中旧村、烂尾楼“留改拆”理念及原则，形成分区分期规划实施策略。不同于其他城市做法的是，珠海将“三旧”用地与批而未供、供而未建、建而未尽、开发利用低效、经济产出低效用地各类存量土地资源统筹进行规划研究，从整合盘活存量资源的角度谋划城市更新规划策略及路径，处理好各类用地之间的协同关系，编制形成市级城镇低效用地再开发专项规划。

图2 市级城镇低效用地专项规划内容及规划传导示意图

图3 四大板块更新思路示意图

在中观层面，珠海围绕市级专项规划确定的目标任务及计划、更新理念及原则、分区分期规划实施策略，通过深化编制各板块城市更新专项规划，细化规划期内老旧小区、旧厂房、城中旧村、烂尾楼“留改拆”具体目标指标、主要任务和计划安排，并给予相应的政策支持以保障规划落地。

依据市级低效用地专项规划及各板块专项规划，各区视需要编制区级城市更新专项规划，划定城市更新片区范围，明确城市更新年度计划和重点项目安排。

图4 各板块及区级专项规划内容及规划传导示意图

图5 “一二四+N”政策框架体系示意图

在微观层面，珠海创新建立了以城市更新单元为基础的“一规划N评估”规划研究机制，即传导落实国土空间详细规划强制性内容要求来编制更新单元规划方案，开展交通影响、设施承载力、经济、城市景观、文保和土壤污染调查状况等评估。以城市更新单元打破项目宗地思维，强调单元管理、实施片区更新，按照街区划定更新单元范围，并通过统筹平衡原权利人、市场主体和政府三方利益，确定项目规划条件及补公安排（指向政府无偿移交部分用地用于建设公益性项目或配建公共服务设施，下同），提出规划用地布局、指标设置、建筑设计概念方案。城市更新单元层面的规划方案重点从以下两方面落实规划传导：一是对国土空间详细规划的传导落实，确保详细规划中确定的城市基础设施、公共服务设施、公共绿地等强制性内容安排落实，如幼儿园、中小学的位置和规模等。二是通过“N评估”确保与各级上位规划及相关专项规划的衔接传导。如在城市更新单元层面规划方案中同步开展城市景观和文化保护专题研究，完善历史文化资源调查评估，对涉及具有保护价值老建筑的改造项目，必须因地制宜制定保护与利用方案后方可进一步推进。

图6 各类专项规划向城市更新单元层面的规划方案传导示意图

图7 “一规划N评估”规划研究机制示意图

图8 补公机制示意图

在上述规划研究机制指导下，近五年来，珠海通过城市更新共提供补公用地约65万平方米，推动了26所幼儿园、9所小学，4所中学，以及近1万平方米保障性住房、26处邻里中心、10个公交首末站、3个村史馆、4个农贸市场和3处文化设施配套建设，以规划统筹指导城市更新补短板、保民生、增活力。