张志安 冉桢：“风险的社会放大”视角下危机事件的风险沟通研究 —以新冠疫情中的政府新闻发布为例
一、导言：作为风险沟通方式的政府新闻发布
此次新冠肺炎疫情，既是新中国成立以来在我国发生的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的一次重大突发公共卫生事件[1]，也是全球当前共同面临的重大风险。作为人类社会的重大危机，新冠肺炎疫情在个体、国家、世界三个层面都带来巨大挑战：个体层面，新冠肺炎是当前公众生命安全的首要威胁；国家层面，新冠肺炎对国家的经济社会秩序造成了冲击，也对国家的治理体系与能力形成了考验；世界层面，新冠肺炎不仅冲击了全球经济，更引发了意识形态冲突与全球治理体系的动荡。
在新冠肺炎疫情冲击全球经济社会秩序、疫情防控仍然面临诸多不确定性的情况下，政府在很大程度上承担起了风险治理的主导角色，新闻发布也成为作为风险治理主体的政府开展风险沟通的主要方式。在此次疫情中，政府疫情新闻发布主要由疫情通报、防控动态、知识科普、复工复产四部分内容组成，呈现出“危机化解为主导，知识传播为支撑，多元参与为辅助”的特征。
具体而言，在此次疫情中，危机化解的功能贯穿政府疫情新闻发布的始终。疫情发生初期，政府的疫情新闻发布集中体现为使用多种传播方式动员或强制公众采取行动，在最大程度上切断了病毒的传播路径。疫情进入中期，“外防输入，内防扩散”成为疫情防控的基本原则。政府的疫情新闻发布工作集中于对输入性病例与无症状感染者的通报，以及对复工复产政策举措解读。疫情发展至今，已经不再是单纯意义上的公共卫生危机，而是具有多重社会-政治后果的社会危机。立足本土，国家将面临国内外的经济衰退、种族与地域歧视、贸易壁垒与猜忌、民粹与极端思潮等诸多风险。从应然的角度来说，作为危机管理的前端，新闻发布需要做好全程介入相关危机管理的准备。
健康知识科普是化解公共卫生危机的重要路径。由官方机构发布病毒科普信息不仅能消除公众对病毒的恐惧，还能提升公众自我保护的意识，最大程度地减弱疫情对公众的影响。就此次疫情而言，政府的健康知识科普主要涵盖新型冠状病毒属性科普、公众防护措施科普、疫情辟谣、旅行建议与问题回应等。在提供防护与保障的层级方面，鉴于国家与地方、地方与地方之间的差异，疫情新闻发布形成了中央-地方的协同态势：以国务院联防联控机制新闻发布会为代表的国家新闻发布，侧重从宏观层面介绍国家疫情防控的进展、政策举措与防护知识。地方新闻发布则根据自身实际，以发布会、通告、疫情防控公众服务平台等多种形式，发布所在区域的疫情进展、防护举措与复工复产帮扶政策等。国家层面和地方层面的新闻发布形成有效互补、共同发挥作用。
回应公众关切是疫情新闻发布的核心目标。新冠肺炎疫情的信息传播伴随着大量未经证实的传言和消息，极易引起社会恐慌，为此需要及时回应和澄清。新冠肺炎疫情的新闻发布工作，兼具参与主体多元、综合性与专业性结合的特点。疫情防控新闻发布工作的多云主体参与，有利于公众从不同层面、多重角度、全方位地获取信息，进而最大程度上满足知悉需求，并就疫情防控的相关举措达成共识。以广州市为例，截至2020年3月7日，广州共累计举办疫情防控新闻发布会34场，涉及市政府办公厅、市卫健委、市发展改革委、市商业局、市市场监管局等169家单位，共计274名发布人参与发布工作。他们从疫情防控举措、医学知识科普、复工复产解读等多重维度回应公众关切，为维护当地经济社会秩序稳定、提升公众抗疫信心方面提供了重要助力。
总体上，政府疫情新闻发布在纾解公众焦虑、引导网民情绪、促进社会共识等方面发挥了重要作用。然而，我们也要注意到在疫情防控过程中，政府疫情新闻发布工作还存在一些问题，进而导致作为风险沟通的新闻发布的传播效果受限。本文将疫情期间的相关政府新闻发布视作疫情风险沟通的基础手段，在文献梳理与经验观察的基础上，以“风险的社会放大”框架为理论视角，以该框架中作为社会站的政府新闻发布为研究对象，来对政府疫情新闻发布中存在的问题进行分析，并在此基础上，对提升新闻发布的传播效果提出改进建议。
二、文献综述：风险沟通与“风险的社会放大”理论
（一）风险沟通的研究路径
风险沟通的传播效果在实际运行中受到公众行为、社会语境与风险决策者自身境况等多重因素影响。国外的风险沟通研究主要由以下几个路径组成：
1.个体认知-行动路径。这一路径的理论主要包括心理噪音模型（Mental Noise）[1]、心理模型（MentalModel）[2]、扩展并行过程模型（Extended Parallel Process Model）[3]、风险信息搜寻与处理模型（RiskInformation Seeking and Processing）[1]等理论模型。它聚焦个体认知及其引发行为对风险沟通效果的影响，以及个体风险感知与应对的影响因素。它所强调的是在开展风险沟通时，事先对公众进行详细了解（心理、情绪、需求、行动等）的必要性。
2.个体-组织关系路径。这一路径主要包括美国国家科学院（National Research Council）关于风险沟通的研究[2]、描述-经验差异理论（Description-ExperienceGap）[3]、风险的危害+愤怒理论（Hazard Plus Outrage Model）[4]、社会信任理论（SocialTrust）[5]、关系辨证理论（Relational Dialectics）[6]等。这一路径基于个体与组织之间的关系来探讨风险沟通的影响因素，它强调作为风险沟通者的组织与公众之间的信任建立与关系维系是风险沟通得以发挥效果的重要前提。
3.文化价值认同路径。这一路径主要包括社会网络传染（Social Network Contagion）[7]、地方知识（localknowledge）[8]、文化偏见（cultural bias）[9]等理论。这一路径强调，人们对风险的认识、评价、传播和应对都会受到其所处社会的道德规范、价值观念和意识形态等文化因素的深刻影响。[10]因此，尊重公众所属社群的文化传统与道德理念，是开展风险沟通的必要前提。
（二）“风险的社会放大”：一个综合性分析框架
1988年由Kasperson等人提出的风险的社会放大框架（social amplification of riskframework）将风险评估、风险感知、社会文化环境、社会制度进行了整合，认为风险事件与心理的、社会的、制度的和文化的过程之间的相互作用会增强或减弱公众的风险感知度并型塑风险行为。[11]这一框架指出，风险信息从信息源、信息渠道、社会站、个人站和社会站及社会行为这五个方面进行反馈与巡回，在个人站与社会站对风险信息的异质性处理与解读过程中，风险被放大或缩小，并由此生发出由个体到社会的涟漪效应，产生各种社会影响。
在风险的社会放大过程中，专业媒体一般被视为放大风险的重要因素。有研究指出，在风险沟通过程中，专业媒体的报道往往会引发相关的次生风险，但负责风险管理与沟通的政府通常未能意识到或正确地解决这个问题。这种二元对立会导致关于风险的报道越来越多，并由此引发公众的愤怒情绪，但却没有对风险的解决提供任何支持。[12]
此外，还有研究强调了填补风险信息空白的重要性。风险信息的缺失是风险得以被放大的重要归因：当专家们拒绝提供信息时，信息饥渴的公众会用谣言、臆断和不太科学的理论来填补空白。来自专家和决策者，特别是监管机构的沉默，会在风险人群中滋生恐惧和怀疑，并使以后的风险沟通更加困难。[1]
在风险沟通的效果提升层面，有研究者认为，风险的社会放大框架至少为风险沟通者提供了两点启示：首先，要在充分了解公众需求的基础上，积极规划与应对风险所引发的社会涟漪；其次，要以及时、频繁、充分的风险沟通，对冲其他组织与个人所生产的关于风险的不准确的信息，以及信息饥渴的公众在接触此类信息后的不理智行为。[2]
通常，在“风险的社会放大”框架的视野下，风险信息多由专业媒体传播。此次疫情发生以来，政府疫情新闻发布成为了风险沟通中的核心信息来源，承担起风险沟通者的角色。本文尝试运用“风险的社会放大”作为理论视角分析疫情新闻发布的表现和效果，以期为后续研究提供启示。
三、“风险的社会放大”视角框架下的疫情新闻发布
作为风险沟通方式的疫情新闻发布，可以被视作基于对公众心理需求进行满足的过程，即通过发布疫情信息来完善公众的风险认知，进而建立组织与公众之间的信任，提振公众抗击疫情信心的过程。[3]
就公众的心理需求而言，在诸如疫情等突发公共事件中，焦虑与恐慌的公众会产生一种在心理学上被称为“秩序需求”的心理需求：它并不单单指生活的有序，更是指一种更抽象意义上的秩序性，包括一切能够为个体提供规律感、秩序感、确定感的事物。[4]这种心理上的秩序需求，从某种程度上来说是一种公众的心理补偿机制，“在自己无力掌控的条件下，如果政府和社会组织能够提供保障和支持，让民众感知到世界仍然是有秩序、有规律、有确定性的，就能够带来心理补偿，觉得生活环境还是安全的”。
在这一心理机制的驱动下，研究者进一步指出，公众会产生信息寻求与责任归因等行为，以及表达自身价值观念的强烈意愿。[5]从“风险的社会放大”框架的视角出发，此次政府的疫情新闻发布所暴露出的问题，在很大程度上都可以归咎为作为风险沟通者的政府没能够满足公众疫情期间的这种特殊的心理秩序需求。加之受疫情新闻自身传播形式的影响，疫情新闻发布中所暴露出的问题，很容易通过互联网与社交平台被曝光与扩散。
总体上，疫情新闻发布过程中出现的问题主要包括三个维度：新闻发言人行为表现未能满足公众对风险沟通者的角色期待；疫情信息的专业供给没能满足公众对疫情信息的明确性、规律性、可解释性、可信赖性等需求；新闻发布中的公共传播和道德观念未能与社会主流价值完全契合。上述三个维度的问题与网络的传播扩散共同作用，引发了一部分公众的质疑，导致对于地方政府信任度的下降，以及网络舆情事件等。
（一）新闻发言人行为表现未能满足公众对风险沟通者的角色期待
风险沟通者在风险沟通的过程中所展现出来的能力，是影响风险沟通传播效果的重要因素。就疫情风险沟通而言，新闻发言人需要做的，不仅是通报疫情进展，介绍防控举措，更要做到在洞悉公众心理需求的基础上，对公众关切进行及时、充分、有效的回应。公众对于新闻发言人的角色期待，很多时候呈现为对风险沟通者责任担当的形象期待：风险沟通的过程中，公众关心的不仅是疫情数据是否精确，还有风险沟通者是否关心自己的生命安全与经济利益；知识与信息的占有程度并不是获取信任的核心，公众眼中能够仗义执言、维护其利益的人方能获得最大程度的信任。看不到对公众利益的关照，没有情感关怀的风险沟通，其传播效果的局限是可以预料的。[1]也就是说，在疫情新闻发布中，新闻发言人所呈现的角色，应当树立“以人民为中心”的理念，将公众的生命安全放在首位。
实际的情况是，疫情新闻发布过程中，少数新闻发言人在新闻发布会上低头念稿、在回应记者提问时答非所问、以套话方式进行疫情通报等行为表现，因未能满足公众对风险沟通者的角色期待而引发质疑。比如，在疫情新闻发布环节全程低头念稿，难免会给公众留下疫情信息掌握不充分的印象，并进一步引发对风险管理者的能力质疑。以湖北省为例，截至2月7日共举办肺炎防控工作新闻发布会17场，每场均存在新闻发言人低头念稿的现象。相反，2月3日央视《新闻1＋1》节目中，温州市长姚高员在接受提问时，全程脱稿回答，叙述条理清晰，数据引用准确详实，受到一致好评。风险沟通者所呈现的能力，以及留给公众的印象，是影响风险沟通传播效果的重要因素。一个专业素养不高的风险沟通者，会让公众产生风险管理者是否称职的疑虑，进而导致从风险认知框架的搭建到风险措施的施行的全面溃败。
新闻发言人行为表现所存在的问题还表现在回应记者提问时的“答非所问”。1月30日，湖北省委主要领导首次出席湖北省肺炎防控工作新闻发布会，中央广播电视总台记者提问“如何看待武汉返乡人员家门被堵，很多地方设置路障阻碍交通”以及“湖北武汉市医护用品紧缺是个案，还是普遍现象”。第一个问题，发言人没有直接回答，而以湖北省采取的限制人员流动的措施作为回应。第二个问题，也直接没有回应。随后政府公布的新闻发布会文字稿中，记者提的第二个问题也被删去。回答提问时的语焉不详或问题回避，会给媒体与公众留下“躲躲闪闪”的印象，进而产生风险信息传递的“真空”。有研究指出，当存在风险信息的“真空”时，信息饥渴的公众会以谣言、阴谋论等信息对此进行填补，进而引发一系列异常行为。[2]
此外，以套话方式回应记者提问也是疫情新闻发布中新闻发言人的不当行为之一。2月3日，湖北某市召开第四场新闻发布会，在回应“疫情防控工作整体情况是怎样的？在阻断疫情传播方面有哪些具体措施？目前的收治救治情况又是怎样的？”等问题时，该市市长回应称：“市委、市政府全面进入战斗状态，科学布置，精准施策，强化工作责任、强化摸排掌控、强化封控管理、强化科学救治、强化物资保障、强化社会稳控，打好打赢疫情防控阻击战……”[3]这个回应在网上引起较多批评，还有微信公众号专门发表评论称《×××市长：你的自我表扬来得早了一点》。
（二）疫情信息供给未能满足公众对风险信息的特殊需求
由于在不确定情况下“秩序需求”的心理补偿机制的作用，疫情期间，人们会产生疫情信息的寻求行为，并尝试对其进行责任归因。就信息属性而言，出于消除不确定性的目的，公众认为值得信任的信息至少应具有明确性、规律性、解释性、高可信度四个特征。[4]然而，这次疫情新闻发布的初期，疫情信息供给方面所存在发布口径不统一、事实表述不清等问题，使部分公众在寻求疫情信息过程中产生认知困惑，进而在进行责任归因的过程中产生了不当归因，由此对疫情新闻发布的风险沟通效果产生负面影响。
发布口径不统一方面，尽管新冠病毒的研究本身具有渐进性，公众也对相关研究进展的修正具有一定认识与合理期待，但考虑到疫情期间的公众心理与精神状况对风险沟通效果的潜在影响[1]，在疫情新闻发布中，这种渐进性应当被控制在一个较为合理的范围之内。统一的疫情信息发布口径是实现这一目标的根本手段，它为公众构建了关于疫情的相对清晰稳定的认知框架，并为公众实行风险应对举措提供了心理基础。倘若在疫情新闻发布工作中不能够做到统一口径，公众关于疫情的风险认知框架在很大程度上将会是不完整的，甚至出现错误的信息接受与概念认知。
以关于“新冠病毒是否存在气溶胶传播”的新闻发布为例。2月8日，上海市疫情防控工作领导小组新闻发布会上新闻发言人表示：“卫生防疫专家告诉我们，目前可以确定的新冠肺炎传播途径主要为直接传播、气溶胶传播和接触传播。”[2]这一说法迅速引起普遍关注，大量公众对气溶胶传播的风险产生疑虑。2月9日上午，国家卫健委新公布了《关于印发新型冠状病毒肺炎诊疗方案（试行第五版修正版）》。其中显示，经呼吸道飞沫传播和接触传播是主要的传播途径，气溶胶和消化道传播途径“尚待明确”。[3]当天下午，在国务院联防联控机制新闻发布会上，中国疾控中心传染病处研究员详细解释了气溶胶传播的定义与发生条件，回应称：“目前新型冠状病毒主要是飞沫传播和接触传播。没有证据显示新型冠状病毒通过气溶胶传播。”[4]这个案例中，关于气溶胶传播的表述前后不一致，容易引发网民对地方主管部门新闻发言人表达不专业、不充分的质疑。
根据“风险的社会放大”后续研究中关于“信息真空”的讨论，倘若公众关于责任归因的认知需求得不到满足，依据心理完形机制，取代风险信息的将是公众基于官方所给出的表述不清、语焉不详的有限信息所得出的作为补充性存在的阴谋论与谣言，这些内容的网络传播对疫情防控显然是不利的。
（三）疫情新闻发布中表达的情感与价值观未能与社会主流充分契合
疫情期间“秩序需求”的心理补偿机制的另一个重要维度，在于经历突发公共事件的民众会更多地关注和思考与价值观有关的社会和人生问题，并且有强烈的意愿来表达自己的价值判断。“价值观是人们判断事物的是非、好坏、美丑和意义的信念系统，关系到人们对于人生目标、社会准则、理想信念等重要问题的认知评价和情感体验。在此意义上，价值观是支持人们社会秩序感知的一杆无形的标尺，符合内心价值判断的事物能够给人以秩序性的慰藉和支撑。”[5]然而，在疫情新闻发布过程中，一些风险沟通者在告知公众事实的同时，未能在情感与价值观层面与公众形成共鸣，降低了疫情新闻发布的传播效果，这一问题集中体现在由疫情防控措施引发的热点事件舆情回应中。
天津市公安局红桥分局的微博账号@平安红桥关于疫情期间街道综合执法队与物业公司殴打辖区居民的回应便是案例之一。该回应全文如下：
2月29日，公安红桥分局依法查处一起殴打他人治安案件。2月28日16时许，红桥区咸阳北路街综合执法队与彰武楼物业工作人员对彰武楼校区开展卫生清整工作。期间，对该小区居民张某某（男，57岁，天津市人）堆积的杂物进行清理时，张某某进行阻拦。物业工作人员李某（男，42岁，天津市人）遂对张某某实施推搡、拖拽等殴打行为。接举报后，公安机关对李某依法传唤，其对上述事实供认不讳。2月29日，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第3条规定，公安红桥分局依法对李某行政拘留10日，并处500元罚款。
这条微博一经发出，旋即引发关注和热议。截至2020年4月26日，@平安红桥关于此案件的情况通报已有转发6593条，评论19335条。微博网民除了对当事人李某表达愤怒的情绪外，也对红桥公安对李某的处理产生了质疑。多数网民认为公安机关对于李某的处罚过轻，“就这？”“500了事？”等评论遍布评论区。其实，这条微博的回应在事实发布层面基本做到了要素齐全，根据相应规章做出的处理措施也合法合规，但由于其没能够在发布的事实之外对公众的情感与价值观有所关照，因而导致了传播效果的折扣。
在新冠肺炎疫情防控中倍受关注的药物瑞德西韦的研发公司吉利德，面对可能涉及的与武汉病毒所的专利之争，则在维护自身商业利益的基础上，适当关照了公众的情感与价值观：“我希望告诉各位的是，这对我们全球的健康事业不会产生影响，我要强调的是患者是我们的责任。我们的首要责任是找到正确的临床试验项目，用科学和证据证明给患者的药物是有效的。”[1]基于当下容易分化的舆论生态和公众的结构性情绪特征，新闻发布工作不仅要为公众提供事实信息，还要在此基础上关照公众的情感，尊重社会的主流价值观。政府新闻发布，无论是疫情期间作为风险沟通的重要手段，还是日常连接国家与公众的传播纽带，在实施过程中要努力实现事实、情感与价值观的统一。
四、结语与讨论
新冠肺炎疫情发生至今，作为风险沟通重要手段的新闻发布工作基本实现了常态化、制度化，发挥了满足公众信息需求、遏制谣言广泛散播、安抚社会恐慌情绪、保障社会稳定运行、提振公众抗疫信心等多重功能。而疫情新闻发布过程中所暴露出来的问题，很大程度上可以归因为政府疫情新闻发布专业化程度较低。身处易变性、不确定性、复杂性与模糊性日益凸显的风险社会中，单一依赖行政逻辑的新闻发布无法回应、解决社会中存在的各类风险，因此既要通过内部强化新闻发布的专业水平和公共导向来提升新闻发布的效果，又要通过外部拓展多种形式的政务传播来增强舆论引导的效果。基于政府主管部门的风险沟通的行政逻辑，与基于专家学者的风险沟通的专业逻辑之间，存在一定的张力，这是导致疫情新闻发布工作出现问题的根本原因。
需要指出的是，基于行政逻辑的政府官员与基于专业逻辑的专家学者，两者之间既不相互对立，也非完全平等。很多时候，行政逻辑容易主导专业逻辑。在新冠肺炎疫情的新闻发布中，特别是疫情发生初期，行政逻辑依然支配着专业逻辑。
想要解决这一问题，就必须准确认识行政逻辑的潜在不足，并对其进行调整。首先，从治理的角度看，提升疫情新闻发布的传播效果，风险沟通者首先必须坚持专业逻辑和行政逻辑并重，多数情况下要以专业逻辑为主导；在新闻的发布过程中应当做到洞察公众心理，回应公众关切，鼓励公众参与。其次，针对疫情新闻发布过程中暴露出来的种种问题，例如中央-地方部门发布口径不一致，疾控中心无权发布预警信息等，可适当调整组织间权力关系，提升疾控中心等组织机构的专业化程度，从而实现疫情风险沟通的精准传播。鉴于新闻发布在事件过程中的特殊位置，想要从风险沟通的角度去提升疫情新闻发布的效果，需要新闻发言人对身处的权力结构与社会语境进行更深入的观察与思考。只有不断增强专业性，有效平衡专业逻辑和行政逻辑，才能最大程度地实现有效的风险沟通。
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