摘 要：公民企业同政府部门打交道往往需要找关系，而数字政府建设旨在实现网上办事不求人。提出政府数字化转型对社会关系重塑的作用机制，并基于调查数据进行实证检验。研究发现，在数字政府建设较好的地区，人们在获取公共服务或和政府办事的时候会更少找关系，对于经常使用互联网和有亲友在政府工作的人，这种影响会更加强烈。结果表明数字政府建设有利于推动政民互动模式转型，进而促进社会关系重塑。进一步讨论了研究发现对数字政府和数字社会的理论意义，并就加强数字政府建设提出了对策建议。
关键词：数字政府；社会关系；政民互动；政务服务；数字社会：数字化转型 DOI：10.16582/j.cnki.dzzw.2022.05.004互联网的崛起和新一代信息技术的泛在应用，使数字政府建设成为近年来发展迅猛的实践和研究领域[1]。过去电子政务主要聚焦政府信息公开，社交媒体的崛起使互动交流大为提升，而近年来“互联网+政务服务”则使在线服务发展迅速。数字政府被认为是数字空间的政府新形态，也是对电子政务的拓展和深化[2]。但是，当前有关数字政府的研究并没有认识到其同数字社会之间的关系，也没有考察政府和公民之间互动关系（政民互动）的转型[3]。中国是一个关系型社会，非正式关系往往取代正式规则，在人们的生活中扮演重要角色[4]。比如，人们在需要同政府部门打交道时，往往期望可以先找认识的内部人，而不是诉诸于正式制度和书面程序[5]。这和古代社会名实不副的国家治理逻辑一脉相承，即字面上的规则和实践中的操作相去甚远，人们不得不依赖非正式规则或者说“潜规则”，而正式规则却被消解、架空和悬置[6]。这使人与人之间的社会交往趋向于建立在私人化的信任，而不是更多地依据抽象的契约。人们不得不花费大量精力来投资和维系社会关系，借此润滑社会关系并疏通政府办事渠道[7]。正式与非正式规则的名实不副，使人们在搞关系方面耗费了大量精力，也滋生了权钱交易和贪污腐败等问题[8]。中国几乎所有的行政改革，都在试图弥合乃至消弭两者之间的差距，强化正式规则的地位和作用，弱化非正式规则的地位和作用，使法治逐步取代人治。在社会转型时期，人们的社会观念会发生剧烈而深刻的变化，而行政改革则会加速这个过程，从过去的办事找关系走向办事不求人。邓穗欣提出“规则主导型社会”，认为中国必须从非正式关系主导的社会转向规则主导的社会，从潜规则到显规则，才能适应未来社会发展的挑战[9]。当正式规则的作用越来越凸显时，是否会“挤出”非正式关系的作用？正式规则与非正式关系是否属于相互替代的关系，即会出现此消彼长？因此，正式规则与非正式规则之间的动态关系有待探究，并需要考察两者是否会出现互补乃至相互强化的关系。在北上广深这样的一线城市，生活压力较大，这使“逃离北上广”成为近年来一种值得关注的社会现象。与此同时，很多返乡青年不得不重回北上广深，因为中小城市的社会关系往往令其难以适应。之所以许多人期望在这些一线城市工作，因为这里是陌生人社会，人与人之间的社会关系较为简单，人们去政府办事也不靠关系。而中小城市的社会关系网络错综复杂，拥有关系的游刃有余，没有关系的寸步难行。在一个不透明、不公平的社会，人们信奉弱肉强食的丛林法则，并争相编制关系网络，期望可以通过疏通关系来解决难题。这使大量没有关系网络的人处于弱势，并在同政府部门打交道的过程中感到窘迫。这些人迫切希望行政改革可以破除特权政治，使公民可以无压力地办理各类手续，而不需要跑关系。一旦电子政务或数字政府建立了这样一种正式规则主导的政务服务环境，公民会感到找政府办事更加顺畅，并会更乐于办事不求人。行政负担指人们在和政府打交道的过程中所需要承受的各类“摩擦”或成本，一般认为包括服从成本、学习成本和心理成本[10]。在行政负担中，除了上述成本以外，还有关系成本或社会成本，也即因为要建立和维系关系而不得不付出的成本[11]。类似于“最多跑一次”改革、“秒批”、不见面审批等行政改革，都是期望通过“互联网+政务服务”实现政务服务的非人格化、规范化和标准化[12]。这对于公民企业而言，有利于降低与政府打交道的行政负担，使其在同政府部门互动时可以减少交易成本[13]。与此同时，信息技术也使公民不需要同政府官员拉关系，减少了暗箱操作和腐败的空间，有利于净化政务服务环境[14]。因此，电子政务发展越好，政府提供的政务服务越是透明公开、规范标准，不因人而异，那么民众就越不需要通过搞关系来找政府办事。中国哪些地区的老百姓在和政府打交道时需要更多靠关系？信息技术在政府管理和服务中的引入和应用，是否可以解决或缓解这种社会问题？在数字技术、数字经济、数字政府、数字社会和数字生态等各方面数字化转型的背景下，对这个问题进行探讨，有着显著的理论意义和现实价值。对于靠关系办事，并非所有人都会感到不满意。一些掌握重要社会关系的人，会热衷于利用关系网络为自己开路。因此，电子政务可能会使社会关系的重要性和价值减弱，并使掌握并乐于利用社会关系的人受到威胁。与此同时，“互联网+政务服务”也使公务员同公民的人格化关系减弱乃至消失，可能影响政务服务质量。特别是一些政府部门越来越多地使用大数据、人工智能等信息技术，人与人之间的面对面交流越来越少，对于习惯于线下沟通的公民而言，没有了“温情脉脉”，可能不利于政务服务的定制化。值得关注的相关问题是，电子政务是否使公民可以通过信息化手段接受政务服务？公民在同政府打交道的过程中，是否更加不需要依靠走关系？数字政府如何影响政民关系？数字政府是否会让公民少找关系？政民关系如何发生改变？这种改变如果发生，会是线性还是非线性的？是否会存在特定的拐点？这些问题都需要通过理论和实证研究加以回答，考察和评估私人关系在政府与民众的互动过程中扮演的角色，以及数字政府建设带来的影响。本文基于全国调查数据实证检验了政府数字化转型对社会关系重塑的作用，并探讨了数字政府建设如何有利于推动政民互动模式转型，进而促进社会关系重塑。我们的研究初步揭示了数字政府建设与社会关系重塑之间的微妙关系，并讨论其对数字政府和数字社会的意义，进而就数字政府建设提出了对策建议。
中国是一个关系型社会，“关系”在社会运行中具有中心性[15]。关系在中国特指一种个人化色彩很强的私人交往，通常会导致公私不分。社会关系可以从圈层、人情、面子、“背景”等维度考察[16]，也可以从强关系与弱关系的分野来比较[4]。与此同时，关系有工具性与情感性之别。所谓工具性是强调关系作为达到特定目标的手段，而情感性则使关系成为情感寄托和慰藉的载体。相对来说，农村地区的简约治理更加依赖社会关系[17]，而人口外流也导致乡村人际关系及在此基础上建构的乡村治理体系面临巨大危机[18]。虽然城市不再像乡村一样是熟人社会或小社会，但是依据关系亲疏远近而形成的“社会圈层”则依然存在。与此同时，社会关系因为社交媒体的崛起和渗透而更加明显和增强。比如，社交媒体让人们更容易搞关系，微信朋友圈的规模、多样性、结构等更加趋于复杂[19]。社交媒体让“天涯若比邻”成为现实，人与人的关系更近了。当然，社交媒体也可能会稀释社会关系，使人际关系更远。随着制度变迁，社会关系的重要性在减弱还是增强？关系在中国社会的重要性是下降了还是增强了，并没有一致的结论，两派观点各执一词。边燕杰主张中国是关系型社会，认为关系的作用反而增强了[4]。他认为，政府规模和资源控制的能力没有下降，反而随着经济发展而越来越强[20]。与此同时，经济高速发展的同时，政府的管控色彩更加明显，政治关联的重要性不但没有下降，反而更加重要[21]。但是，也有学者则认为，社会关系的成本和收益各自会发生不同的变化，而两者的关系同样会随之改变。类似地，正式规则的成本和收益也会因为社会转轨而发生改变。等到达到某个临界点，正式规则就会取代社会关系，成为成本收益最大化的理性选择[7]。随着时间的推移，私人关系和正式规则在社会生活和政民互动中发挥的作用也会动态变化（参见图1）。毫无疑问，正式规则会持续提升其地位并发挥越来越强的作用。党的十八大以来，党中央强调国家治理体系与治理能力现代化，推动各个领域正式制度的建立与完善，而社会关系的重要性也在发生微妙的变化。无论是关系的作用大小还是关系的作用领域，抑或是关系的作用方式，都发生了值得关注的变化。值得探讨的是，私人关系所发挥的作用是会增强、减弱还是保持不变，是需要考察的一个理论问题。![]()
在信息技术、社会转型与制度变迁的推动下，社会关系会发生何种变化？在数字政府的推动下，政民互动的“潜规则”是否出现了显性化？我们认为，当规则意识日益形成一种稳定状态，就会弱化和取代“潜规则”，使桌子底下的勾兑改为桌面上的坦诚。在公民与企业同政府打交道的过程中，过去往往是没有关系就不知道怎么办事，也可能办不了事。人们办事就要找关系，而很少按程序办事。这使托关系、走关系、搞关系、找熟人、走后门大行其道，更有甚者是“红顶中介”扮演掮客的角色，为了搭桥牵线而收取数额不菲的佣金[22]。找关系大行其道，会导致政府在本应一视同仁的时候因人而异，并使社会公平受到侵蚀。公务员和公民两个方面都会因人而异，并可能使公民感到不公平。一方面，办事的公务员不同，办事的程序和结果不同；另一方面，办事的公民不同，要履行的程序和办事的结果也不同。互联网技术的使用，可以在很大程度上使因人而异的问题迎刃而解。数字政府建设如何影响社会关系？近些年来，以简政放权、放管结合、加强事中事后监管和创新公共服务为主要内涵的“放管服”改革大力推行，使政府办事与找关系逐步脱钩[23]。特别是“互联网+政务服务”使公民与政府的互动从面对面到键对键，实现越来越强的数字化互动[12]。一方面，公务员的一切操作都是在全程记录下完成的，处处“留痕”也使政务服务的可回溯性加强，使公务员不敢“看人下菜”。另一方面，公民与公务员之间的信息不对称大大降低，公民使公务员接受问责的能力得以加强，从而使公民的合法权益可以得到更好的制度性保障。第一，数字政府会明显影响社会关系在政民互动中发挥的作用。从人办到机办，减少了人与人的接触，压缩了公务员的自由裁量权，也降低了找关系的空间。线上办、指尖办的推广，使政府办事的界面重构，降低了群众企业对私人关系的依赖性。就近办、全城办则使办事的脱域性增强，实现了群众企业对地域性关系网络的突围。此外，无处不在的留痕主义，使公务员的一言一行处处留痕，在聚光灯下的政民互动也增强了对公务员的权力监督，使找关系的必要性和可能性大为降低。在探讨数字政府建设如何推动社会关系重塑方面，我们可以从数字政府的构成来具体分析。一般认为，数字政府包括政府信息公开和透明、在线服务提供、互动交流等三个维度。首先，人们之所以办事找关系，往往是政府信息公开不到位和透明性不高导致的。这使人们不知道去哪里办事、准备什么材料、按照什么程序、达到什么要求，并不得不寻求私人关系的助力。其次，线下办事往往繁琐复杂，并可能需要具备很多隐性知识。相对来说，在线服务提供使政民互动更加透明便捷，也免去了人们找关系办事的烦恼。最后，在线互动交流可以很好地解决人们的不解和疑惑，使人们不必再找关系来破除办事障碍。综上所述，数字政府的各个维度都有助于推动人们摆脱办事找关系的束缚。值得注意的是，数字政府建设和应用影响社会关系在政民互动中发挥作用的机制是多元的。数字政府会对政府自身和公务员的行为产生影响，使群众企业很难找关系，也没必要再找关系。数字政府也会对公民的观念和行为产生影响，使他们不再唯关系是从。与此同时，数字政府也会对政民互动过程产生影响，使整个过程都更加趋于以规则为基础，而和社会关系的联系不断弱化。据此，提出研究假设H1：在电子政务发展水平较高的城市，公民更倾向于通过正式渠道（而不是找关系）来和政府打交道或获得公共服务。第二，互联网使用情况会调节数字政府与社会之间的相关关系。数字政府能够对社会关系及其作用产生影响，在很大程度上取决于人们“触网”的情况。如果人们不使用互联网，那么数字政府可能带来的所有红利都难以兑现。因此，互联网使用程度越高，电子政务的潜在作用才会得到放大，人们越会相信不靠关系也可以办成事。我们假设公民使用互联网的习惯同其从电子政务的获益有关，即公民使用互联网的情况会调节电子政务发展水平与靠关系办事之间的相关关系。相对来说，经常使用并信任互联网的公民，在电子政务发展较好的情况下，认为政务服务更加不需要走关系。据此，提出研究假设H2：公民的互联网使用频次正向调节电子政务发展水平与靠关系同政府打交道之间的相关关系，即公民越频繁地使用互联网，两者关系就越强。第三，假设对于与政府的私人关系不同的民众，他们从电子政务获得的回报是不同的。人们是否愿意和能否找关系，取决于在政府部门是否有私人关系。如果没有这种私人关系，人们往往会掂量找关系办事的代价和成本。与此同时，有政府私人关系的人，往往会产生一种关系依赖症，直觉性或不加思考地就会找关系，哪怕数字政府可能已经非常便利。与此同时，社会资本的价值兑现意味着“有权（关系）不用，过期作废”。所以，处于社会强势或优势地位的人群，可能并不希望数字政府的发展愿景得以实现。人情关系可以使人们绕过政府的系统和规则，并规避正式制度的制约。但是，数字政府是规则化的运作，而规则显化和硬化可能缩小关系发挥作用的空间。因此，有政府关系的人相对来说不会因为数字政府而放弃或减少找关系办事。电子政务发展水平与靠关系同政府打交道的相关关系如何，在一定程度上取决于公民与政府的私人关系强弱。对于与政府的私人关系较弱的公民，电子政务的影响更强，因为他们可以摆脱对社会关系的依赖。相反，对于与政府的私人关系较强的民众，电子政务的影响较弱，因为其对电子政务的依赖度较低。据此，提出研究假设H3：公民与政府的私人关系负向调节电子政务发展水平与靠关系同政府打交道的相关关系，即公民与政府的私人关系越强，两者的相关关系就越弱。
我们通过纵贯调查数据来反映办事找关系的比例是否有所降低，然后通过截面调查数据来分地区考察其差异。具体来说，我们使用2011-2017年的中国社会状况综合调查（CSS）来考察公民找关系办事的变迁情况，通过2013年省会城市居民生活调查数据来考察数字政府对找关系办事的影响。中国社会状况综合调查（CSS）是2005年由中国社会科学院社会学研究所发起的一项全国大型纵贯抽样调查项目，每两年进行一次。该项目是概率抽样的入户调查，覆盖全国31个省份151个县级单位的604个村居委会，每轮调查样本量为7000-10000个家庭，调查结果可以推论全国成年住户人口（参考官方网站：http://css.cssn.cn/css_sy/）。其中，本文使用的2011、2013、2015、2017年四轮全国调查数据包括我们需要的题项，而最新发布的2019年调查数据不包括公民找关系办事的题项，因此没有纳入。省会城市居民生活调查数据是零点研究咨询集团在2013年1-2月进行的实地访问所获取的数据，覆盖30个省会城市和直辖市，根据每个城市的人口规模确定150-300个样本配额。该项目采取多阶段随机抽样方式进行入户面对面问卷访问，受访者为在当地居住一年及以上的成年人，共获得有效样本6259个。该数据已用于多项相关研究，具有较强的可信度[5]。与此同时，为了考察城市层面的电子政务发展水平，我们使用政府网站绩效评估数据。在研究的样本期间，我们使用中国软件评测中心作为第三方评估机构发布的评估结果，具体为当年城市政府网站绩效评估结果。该评估在许多数字政府研究中得以使用，是政府网站绩效评估的主流榜单之一[24]。本研究的因变量是公民对政府办事靠关系的感知水平，即公民认为在多大程度上不用依靠私人关系就可以到政府办事。因变量具体操作化为公民在获取公共服务或找政府办事时找关系的情况，数据来自中国社会状况综合调查，其调查问题为“过去一年里，您或家人遇到过下列哪些事情？”与本研究相关的调查项目包括三类，其中医疗包括看病就医，教育为孩子上学或升学，营商环境则是办营业执照或经商办厂。我们没有包括求职就业、提薪升职、打官司、其他等选项，因为它们不直接涉及群众企业和政府打交道的问题。调查问题是：“您或家人在办这件（类）事情时，托人说情或请客送礼了吗？”“如果您或家人托人说情或请客送礼了，那么请问最后这件（类）事情是否办成了？”在省会城市居民生活调查中，也包括类似的题项：“为了升学、看病或为了获得其他公共服务，您或您的家人是否曾托过关系、走过后门？”“您到政府办事时，是否曾经找人走过关系？”选项包括是、否，以及调研员不读出的拒答或说不清，我们将“是”编码为1，“否”为0，其他两项作为缺失值处理。其中，到政府办事找关系的样本仅限于受访者明确回答过去曾经到政府办事。本文的核心自变量是一个城市的电子政务发展水平，包括政府信息公开、在线服务和互动交流等方面。在电子政务发展水平（政府网站绩效）的具体维度中，我们重点关注地方政府在线服务能力，因为民众和政府打交道主要是为了办理各类政务服务。本文的调节变量包括受访者的政府关系和互联网使用情况。其中，互联网使用情况对应的题项是“您是否经常上网？”选项包括：“每天上网，生活工作离不开”“偶尔上网”“从来不上网”。我们对前两个选项编码为1，最后一个选项的编码为0。政府关系对应的题项是“您家是否有亲戚家人在政府部门工作？”选项包括：“没有”“有做普通公务员或普通职员的”“有担任一定领导职务的”。我们对第一个选项编码为0，后两者为1。本文的控制变量包括城市和个体两个层面的影响因素。城市层面包括经济发展水平、人口规模、行政级别、地理区位等变量，它们可能影响电子政务发展水平和民众使用电子政务的情况。经济发展水平高的地区，传统观念的约束力越弱，人们越倾向于不靠关系办事。我们使用人均GDP来衡量经济发展水平。人口规模较大的城市，陌生人社会的特征愈加明显，人们倾向于不靠关系办事。城市的行政级别越高，流动人口比例越高，传统社会观念受到的冲击越大，人们更倾向于依据规则行事。我们以地级市为参照组，设置直辖市和副省级城市的虚拟变量。考虑到地理位置的影响，我们以中部地区为参照组，设置东部和西部地区的参照组。个体层面的控制变量包括基本人口统计特征和经济社会地位方面的因素。具体来说，个体层面的控制变量包括性别（男=1，女=0）、年龄（年龄分组）、学历（根据受教育程度来设定的定序变量，从小学及以下到本科及以上共分为5个等次）、就业（失业=1，就业=0）、婚姻状况（已婚=1，其他=0）、家庭收入（根据家庭收入由低到高设置定序变量）、政治面貌（中共党员=1，其他=0）等。我们使用多层模型进行研究，因为自变量和因变量是在不同层面测量的，而且个体是嵌入在城市内部的。如果使用一般线性回归模型，就可能得出有偏估计。考虑到因变量是二分类变量，我们使用多层logit模型（城市-居民两层模型）进行估计。在进行回归分析前，我们按照一般做法对城市和个体层面的自变量均进行中心化处理。
中国社会状况综合调查的数据显示，受访者在同政府打交道时找关系的比例在2011年到2017年间并没有发生特别明显的变化（参见表1）。无论是就医还是入学，找关系的比例都变化不大，维持在略高于10%的水平。仅有就医找关系的比例从12.82%降为10.84%，而入学找关系的比例反而有微涨。值得注意的是，经商中需要找关系的比例有明显增加的趋势，2011年仅为12.63%，而到2013年则几乎翻倍为24.11%，2017年则达到27.01%。![]()
从找关系办成事的比例来看，三类事项的达成率都较高，均为90%左右。值得注意的是，经商的办事成功率从2011年的约87%降为2017年的约79%，部分说明为何找关系的比例会有所提升。找关系的成功率的下降意味着要花更多时间、精力和财力找关系，也就意味着找关系的比例上升。2013年省会城市居民生活调查数据显示，20.63%的受访者为了升学、看病或为了获得其他公共服务，而曾托过关系、走过后门。该变量的最小值为2.4%，最大值为39%，表明城市之间的差异明显。35.34%的受访者指出，他们到政府办事时曾经找人走过关系。该变量的最小值为0，最大值为67%。两项调查的覆盖城市不同，调查的年份也有所不同，因此存在上述差距是可以理解的。需要说明的是，找关系毕竟不是光彩或值得夸耀的事情，受访者可能出于社会期许偏差而选择低报。换句话说，我们通过调查数据揭示的找关系比例可能是低于实际情况的。![]()
我们使用2013年省会城市居民生活调查数据，来考察城市层面的电子政务发展水平（政府网站绩效）同公民个体层面的找关系情况之间的相关关系。如图2和图3所示，不同城市的受访者在获取公共服务和找政府办事的时候找关系的情况差异较大。与此同时，当地电子政务发展水平同找关系办事之间存在明显的负相关关系，即与我们的理论假设预期一致，电子政务发展会在一定程度上降低人们找关系办事的可能性。![]()
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在回归分析前，我们先对零模型进行估计。结果显示层内相关系数（ICC）为0.1197和0.2006，表明两个因变量各自有11.97%和20.06%的方差可以由城市之间的差异来解释。表3报告了多层logit回归模型的估计结果，其中模型1-3的因变量是为了获取公共服务而找关系，模型4-6是为了政府办事而找关系。与H1一致，在电子政务发展水平较高的城市，公民更倾向于通过正式渠道（而不是找关系）来获得公共服务（模型1）或者和政府打交道（模型4）。模型估算的发生比之比或优势比（odds ratio）显示，电子政务发展水平相对于均值每增加一个单位，人们为了获取公共服务或找政府办事而找关系的概率会分别降低1.9%和3.3%。![]()
H2认为，公民的互联网使用频次会调节电子政务发展水平与靠关系同政府打交道之间的相关关系。结果显示，模型2证实了这一假设，即以获取公共服务为例，公民越频繁地使用互联网，电子政务发展水平与靠关系同政府打交道之间的关系就越强。模型5有关找政府办事的结果既不符合H2的预测方向也不显著，因此H2得到了部分支持。H3提出，公民与政府的私人关系调节电子政务发展水平与靠关系同政府打交道的相关关系。结果显示，模型3拒绝了H3，即公民与政府的私人关系越强，电子政务发展水平与靠关系获取公共服务之间的相关关系反而越强。模型6有关找政府办事的结果和H3的预期一致但是统计不显著，因此H3没有得到支持。控制变量方面，在个体层面的影响因素中，女性、年龄较大、学历较高、失业、家庭收入较高、使用互联网、有政府私人关系的受访者，会更倾向于在获取公共服务时找关系。在找政府办事方面，年龄较大、有政府私人关系的人更倾向于找关系，而已婚的比其他人找关系的几率更低。就为了获取公共服务找关系而言，人均GDP在0.10的水平上显著正相关，表明在经济发展水平较高的城市人们更有可能为了获取公共服务而找关系。就和政府办事而找关系来说，东部地区的人相对于中部地区会更少这样做，但是仅在0.10的水平上统计显著。除此以外，其他城市层面的控制变量都对两类找关系的影响不明显。之所以城市层面控制变量的影响不显著，可能同城市之间的差异远小于市内差异有关；也可能说明在控制其他变量以后，找关系办事同这些变量的联系不强。当然，这些因素如何影响找关系办事还有待于未来进一步研究。
我们的研究显示，数字政府也会使公民更倾向于通过正式渠道（而不是找关系）来与政府打交道或获得公共服务（H1），而这有利于促进社会公平，并在一定程度上说明互联网会让世界更平。因此，进一步推动数字政府建设，使越来越多的人可以从过去的找关系办事走向办事不求人，将会极大地缓解不同地区、城乡和不同人群之间不均衡不充分发展所带来的社会主要矛盾，使人们对美好生活的追求得以满足。当然，我们需要认识到不同地区之间的差别，无论是地方文化还是政府改革，都可能会使城市和乡村之间的差距放大。数字政府建设可能并非对所有人都带来一致的影响，H2提出公民的互联网使用频次正向调节数字政府与靠关系办事之间的联系。我们的研究发现，就为了获取公共服务而找关系而言，公民越频繁地使用互联网，两者之间的关系就越强。不同地区和人群的互联网普及率差异较大，而数字鸿沟可能使弱势群体沦为“数字难民”。这意味着在加快推进数字政府建设时要特别注意避免数字鸿沟的进一步拉大，采取有效措施缩小差距，使人们都能享受数字政府建设带来的数字红利。数字政府带来的损益和不同群体的感知会不同，这与人们的社会资本存量或关系网络的强弱等因素有关。H3提出，公民与政府的私人关系负向调节数字政府与靠关系办事之间的相关关系。而我们的研究却发现，就为了获取公共服务找关系而言，公民与政府的私人关系越强，两者的相关关系也越强。我们的研究发现有政府私人关系的人，在数字政府的推动下反而更不可能找关系。这可能是因为找关系意味着有来有往，动用政府关系不是免费的，也需要花费成本或付出代价。因此，对于拥有政府关系的人而言，也希望通过数字政府来获取公共服务。反过来说，没有政府关系的人可能对数字政府的信任不高，因而没有充分利用数字政府带来的红利。与此同时，这也说明数字政府的影响的确会带来社会关系的变化，并在一定程度上改变人们的观念和行为。值得注意的是，不同领域的差别较大，数字政府能否推动社会关系重塑，在很大程度上取决于涉及的政府事务和公共服务的重要性与稀缺性。比如，教育、医疗等优质公共服务资源的分配仍然还是与社会关系难以脱钩，数字政府可以发挥作用的空间有限。数字技术本身并不能解决公共服务资源的稀缺问题，而只能在边际上改善公共服务供需矛盾。众所周知，网上办事流程的规范化、标准化和便利化，可以降低人们找政府办事的成本和负担，但是却无法从根本上解决资源分配问题。当必需的公共服务资源严重稀缺时，数字政府也无法让人们有求必应。比如，一些三甲医院实现了网上挂号，但是因为供需严重失衡而仍然是一号难求，人们不得不从网上挂号转向线下有偿求助“票贩子”。此外，不同领域的数字政府业务成熟度差别较大，很多事项仍然需要人来办理，无法避免人与人的接触，并给私人关系发挥作用留有空间。目前，一些领域的许多关键事项还是必须线下办理，不同地区、部门、层级和系统之间的数据仍然无法共享，线下办理还是需要老百姓跑腿，而真正发挥作用的可能还是私人关系。因此，未来应对不同领域的政府事务和公共服务进一步细分和探究，考察它们之间的差异及不同影响。特别是在关乎老百姓切身利益的重点领域，要加快推进数字政府建设，使人们扭转观念并改变行为，不再找关系办事，而是办事不求人。此外，数字政府改变了政民关系，而政商关系是否会因此而发生改变，则同样是值得考察的问题[25]。当然，数字政府与社会关系之间可能存在微妙而复杂的共演关系，而可能未必是单向线性的[26]。比如，数字政府会影响社会关系，反过来社会关系会强化数字政府，由此循环往复。安东尼•吉登斯提出的结构化理论（theory of structuration），有助于我们理解技术与社会之间的关系。结构化理论认为，技术是嵌入在社会结构中的，社会结构会塑造技术，而技术也会推动社会结构重塑[27]。毕竟政府中的公务员也是社会中的人，要充分考虑政府数字化转型所处的社会环境。政府数字化转型会推动社会结构变化，但是社会结构变化也会影响政府数字化转型进程。因此，我们需要考察技术对社会结构带来的影响，也需要将社会结构对技术的作用保持清醒的认识，并从共演的角度理解两者的复杂关系[26]。特别是要认识到政府数字化转型和社会关系重塑之间的双向过程，考察两者之间的中介机制、影响过程和内在机理。互联网形成了网络社会和网络空间，并会影响乃至重塑人与人之间的社会关系。因此，人际关系包括线上和线下两个方面，线上关系指网络空间的人际关系，线下关系则是现实社会的人际关系。与此同时，社交媒体形成的新型社会网络关系，可能对传统人情关系进行解构或重构，并会使数字政府可能带来的影响进一步复杂化。比如，互联网技术可能让人们的人际关系网络变得更大更密，而网民更有可能通过关系找政府办事。因此，数字政府带来微妙而复杂的影响，涉及线上线下的关系融合问题，而这需要未来进一步的探究。接受数字政务服务的民众，是否会因此感到更加满意和幸福？电子政务发展较好的地区，人们就不会倾向于通过找关系来办事，这使其政民互动更加顺畅，也会生活得更加简单平和。反之，如果电子政务发展较差，凡事需要找关系才能解决问题，那么人们对政府的满意度也会很低，生活幸福感也可能大打折扣。因此，未来可以研究电子政务会通过影响公民使用电子政务而不是找关系的情况，进而影响公民对政府绩效的满意度和对生活的幸福感[11]。我们的研究还有不足，需要未来研究进一步拓展。本文使用的数据主要反映的是以政府网站为主要载体的政务服务，而目前越来越多的政务服务通过移动客户端、社交媒体等提供。当时电子政务的影响尚需时日，还没有能够对社会关系产生足够强的影响力。因此，移动政务服务是未来值得关注的研究主题，可以据此探讨其对社会关系的影响。与此同时，我们使用的衡量指标有待完善，方能探究电子政务的多元影响。此外，我们的数据是横截面调查数据，未来可以考虑使用更加细致的纵贯数据和大数据，对本文提出的理论假设进行因果推断。这些都值得未来研究进一步深化，以丰富对数字政府和社会关系的理解。马亮（1984—），男，江苏铜山人，中国人民大学公共管理学院教授、国家发展与战略研究院研究员。研究方向：数字政府、绩效管理与城市治理。*基金项目：北京市社会科学基金青年带头人重点项目“接诉即办、政府绩效管理与城市治理创新”（批准号：21DTR058）。刊载于《电子政务》2022年第5期。
引用参考文献格式：马亮. 网上办事不求人：政府数字化转型与社会关系重塑[J]. 电子政务，2022(05): 31-42.