【平安宏观】乡村振兴专题研究系列一：中国“乡村振兴”怎么做？——来自日韩的启示

一国经济发展过程中，由于工业和服务业产出效率更高，人口和资源从农村向城市的集聚很难避免，发达国家也普遍经历过农业萎缩和农村空心化的阶段。推动城乡均衡发展，是一国现代化之路中必须要解决的问题。中国2020年全面脱贫完成后，乡村振兴成为三农工作的重中之重。做好乡村振兴工作，对拉动内需、构建双循环发展新格局和经济转型，都具有重要意义。

我们将通过系列专题报告，对乡村振兴加以研究。本文是系列第一篇，聚焦于日韩的经验上。韩国通过新村运动，短短20年时间就实现了西方发达国家用时接近百年的农业现代化。日本亦通过乡村振兴，实现了乡村城市化和城乡一体化。中国和日韩同处东亚，三个国家在资源禀赋、农业特征和历史文化等方面也都有一定的相似性，因此日韩是中国推进乡村振兴时可借鉴学习的成功典范。

新村运动开始于20世纪70年代初期，由时任韩国总统朴正熙推动和主导。他在1970年所写的《我们国家的道路》一书中，指出“农业措施在‘经济发展五年计划’中发挥着极其重要的作用，农业复兴能否成功，将在很大程度上决定整个计划能否成功”。新村运动是推进韩国农业复兴的重要举措，但又不仅仅是复兴农业这么简单。朴正熙曾说过，可把新村运动称作为一场追求更美好生活的运动。

相比于朴正熙在大方向上的定调，曾担任过他的总统经济事务特别助理的朴振焕，对新村运动下了一个被广泛接受的定义。朴振焕是一名农业经济学家，又作为朴正熙政府的要员亲历了新村运动。朴振焕在他的著作《韩国新村运动——20世纪70年代韩国农村现代化之路》中称，新村运动是“通过参加建设村庄项目，开发农民的生活伦理精神，从而加速农村现代化的发展。”

（一）韩国新村运动的背景

朴正熙政府推动新村运动的背景和原因，主要有以下三点：

一是，韩国在第一个和第二个五年经济发展计划中，工农业发展失衡，城乡居民收入差距扩大。和中国一样，韩国也通过制定五年计划来引导产业发展。韩国第一个五年计划开始于1962年，要求大力发展农业生产，建立肥料工业、水泥工业、石油化学工业和纤维工业，重点开发能源、交通、通讯等不发达部门。第二个五年计划开始于1967年，提出力争实现粮食自给，重点发展化学、钢铁和机械等基础工业部门，大力改善工业部门结构。

虽然韩国的“一五”和“二五”计划都提出了农业和工业的发展目标，力求产业均衡发展，但最终结果却是工业增速远快于农业增速。韩国一五期间（1962年到1966年），第一产业GDP年均增长5.6%，第二产业GDP年均增长14.9%。到了二五期间（1967年到1971年），第一产业GDP年均增速大幅下滑到1.7%，而第二产业GDP年均增速进一步提高到16.4%。

韩国一、二产的GDP增速缺口，从一五期间的9.3%扩大到二五期间的14.7%，导致城乡收入差距扩大。农户年均收入占城市居民的比例，从1962年的71%下降到1970年的61%。

二是，通过农村房屋改造和基础设施建设，消化过剩的工业产能。1968年韩国有自然村共计32485个，据统计60.6%的村庄卡车能够进入和掉头，8.6%的村庄卡车能够进入但不能掉头，30.8%的村庄卡车不能够进入，而且越小的村庄不通卡车的比例越高。1971年韩国全国250多万农户中，约有80%的住在茅草屋里。可见，当时韩国农村房屋和基础设施都有极大的改善需求。

与之同时出现的是工业产能过剩，这是因为韩国在一五和二五期间发展工业尤其是重化工业时，有不少重复建设的项目。水泥尤为典型，在20世纪60年代初水泥还是稀缺物资，但到了60年代末，由于韩国出口下滑水泥陷入了产能过剩的困境。

于是，政府出资购买水泥和钢筋，并免费分发给农村用于建设，能够起到一箭双雕的作用。从1971年韩国政府紧急拨款40亿韩元用于购买水泥开始，到1978年结束免费分发，韩国政府在新村运动中平均给每个村援助水泥84.0吨、钢筋2.6吨，每个村领到的物资按1974年的汇率折算约值2000美元。此举在改善农村人居环境的同时，也缓解了产能过剩行业的经营压力。

三是，顺应农民建设家园的诉求，以获得政治选票。1970年韩国农村人口占比45%，维护农民利益是获得这个庞大群体支持的前提。朴正熙在第二轮选举时，少数党总统候选人承诺将提高政府的大米收购价格，同时降低终端大米制品的价格，通过政府补贴价格剪刀差的方式争取农民等群体的支持。考虑到当时韩国农村地区房屋和基础设施改善需求旺盛，朴正熙希望通过新村运动来获得农民的选票。

（二）韩国新村运动的举措    

韩国新村运动从以下几个方面推进：

第一，推进农村基础设施建设，改造农村房屋。这些任务主要在1971年到1978年之间完成。韩国新村运动由中央内务部直接领导，成立了“新村运动”中央协议会，分支机构覆盖韩国全国。韩国中央内务部将地方政府报上来的项目汇总，以改善农民居住和生活条件的迫切程度为参考，对项目优先程度排序。从图表4中可以看出，优先安排的项目基本是农村基建和房屋改造。

农村基础设施方面：一是道路工程。新村运动初期，韩国政府统计有改善需求的进村道路和支路49167公里、村中道路26266公里，1971年到1978年实际新建和改善进村道路、支路43461公里，同期新建和改善村中道路42220公里；二是桥梁工程。大型桥梁由政府建造，村庄周围的小桥由村民自己负责。据统计1970年需要改造和建设的小桥数量为76749座，1971年到1978年总共完成68797座小桥的改造和建设；三是修缮加固河堤和建设水库。根据韩国内务部的统计，新村运动在1971年到1978年，修缮加固的河岸总长度7839公里，建设水库24000个，在提高农业灌溉率的同时，还减少了洪涝和干旱的发生。

房屋改造方面：在免费分发水泥和钢筋后，对积极参与建设的村庄进一步奖励水泥和钢筋，而不再给予积极性不高的农村新的奖励，通过这种激励制度鼓励农民建设。1971年韩国有80%的农户住在茅草屋，到了1977年农民基本都住进了瓦片或者铁片房顶的房屋。韩国农村通电家庭的比例，也从上世纪60年代末的20%，提高到1978年的98%。

第二，推动农村人口向城市转移，提高农业生产效率。韩国人口密度全球第三，地少人多，1970年农村家庭中，耕地不足1公顷的占比67%。推动人口向城市迁移，从而提高农村人口的人均耕地面积，是提高农民收入的必要举措。

韩国从两个方面着手加快人口迁移过程：一是继续发展工业尤其是出口导向型产业，当时这些产业基本属于劳动密集型的，有吸收转移人口的能力。当时韩国城乡收入差距大，农民也有进城谋求高收入工作的动力。二是通过分散工业、新建教育文化设施和疏散政府等措施，以经济空间的均衡分布来引导劳动力流向。比如把大田、马山等五个中等城市作为优先投资的地方，在南部制定的工业区免除纳税等，吸引企业到这些地方投资、农村人口到这些地方工作和生活。

从韩国“一五”计划重点发展工业开始，到新村运动的前10年，韩国就业结构发生了巨大变化。1950年到1960年，韩国农业就业人口占比只从74.1%下降到66.4%。但1960年到1970年，韩国的农业就业人口比例从66.4%大幅下滑到51.0%，到1980年进一步下降到34.0%。1960年到1980年，韩国工业就业人口比例从9.3%提高到29.0%，同期服务业就业人口比例从24.3%提高到37.0%，这20年里韩国的产业结构和就业结构都明显优化。

第三，推进农业现代化。1970年韩国开始新村运动的时候，农业基础薄弱，粮食自给率只有80.5%，需要进口粮食来满足国内消费需求。因此，当时韩国农业的首要任务是加快农业现代化，实现粮食增产。

一方面，在政府主导下，引进和推广种植高产量的“统一水稻”。“统一水稻”属于杂交新品种，在1971年被引进到韩国。尽管产量高，但不适合韩国人的口味，消费者不喜欢，因此初期推广比较慢。韩国政府介入后，一是凭借当时的粮食价格双轨制由政府主导的优势，优先采购统一水稻，倒逼农民去种植它。韩国的粮食价格双轨制，和中国的不太一样，它是由政府高价购买粮食再低价销售，可以说政府有绝对的话语权。二是地方政府打着“找农民十次”的口号，发动群众种植“统一水稻”，加之种植它能够得到更多收入，因此农民逐步提高“统一水稻”的种植比例。“统一水稻”占韩国水稻种植面积的比例，从1972年的15.9%提高到1977年的54.6%，带动精米产量从1972年的3.34吨/公顷，提高到1977年的4.94吨/公顷。

另一方面，政府直接提供资金和低息贷款支持，推动农业机械化。韩国在一五和二五期间，主要是普及耕地和整地机械。新村运动开始后，韩国实施“农机供给五年计划”，扩大农业机械的使用范围，并不断丰富农业机械的种类，重点发展灌溉运输、轻型运输车和脱谷机等。上世纪70年代，韩国政府一共向农户提供了130亿韩元的直接补贴，以及3870亿韩元的低息贷款，为农户提供各类农机100万台。到了上世纪80年代，重点普及大型灌溉设施、播种机、拖拉机等，韩国政府在这方面提供了2500亿韩元的直接补贴和17500亿元的融资支持。

第四，注重对新村运动基层领导的培养。农村基层干部在新村运动中扮演着重要角色，可以说是新村运动能否成功的关键。1972年韩国成立了新村领导人研修院，专门培训新村运动的村庄指导员，目前韩国的新村中央研究院还有专门的培训机构。新村运动基层领导培训的课程主要有五个方向：1、成功农民的案例宣讲；2、小组讨论；3、和国家安全、经济发展相关的问题；4、农作物生产技术；5、小桥建造、农舍返修及自来水供应等工程的基本技能。

培训初期主要针对男性的新村指导员，后来逐步向女性新村指导员开放。国会议员、部长、教授和法官等精英，也陆续和村庄领导人一起参加培训，甚至连总统朴正熙也参与了几次培训，官员和社会精英在培训学员中的比例达到了22.7%。不同社会群体一起培训，既能够让各界加深对新村运动的认识，也能让官员们和村庄领导人有直接的交流，调研发现问题后进而优化政策。

第五，财政资金投入到新村运动的同时，还注重调动农民出资建设的积极性。新村运动伊始，就根据农民是否积极参与，设置了差异化的水泥和钢筋奖励政策，以此鼓励农民积极参与。1972年到1979年，韩国投入到新村运动的资金总规模合计2.7万亿韩元，其中35.1%来自于政府，64.0%来自于村庄集资（包括贷款），0.9%的来自于其他渠道。来自于村庄集资（包括贷款）的资金规模，从1972年的273.7亿韩元，提高到1979年的3283亿韩元，短短七年间增长了11倍。可见，尽管韩国新村运动由政府发起和主导，但同样注重撬动农民的资金参与，财政资金发挥了杠杆作用。

第六，基层农协在新村运动中，扮演着金融服务供应商的角色。韩国的农协有点像中国的农信社，主要服务于农业和农民，以乡镇为单位，网点分布极广。新村运动开始后，农民收入增加，投资所需的资金规模也在提高，整个农村地区的资金流动加快。韩国基层农协凭借网点密集和服务农村的优势，在吸收农民储蓄的同时，也向它们发放贷款，是农村地区最主要的金融服务商。1972年到1980年，韩国基层农协的储蓄规模从8亿韩元提高到560亿韩元，贷款规模从8亿韩元提高到726亿韩元，八年间分别增长了68倍和90倍。

总之，韩国新村运动极大改善了农村居住条件，实现城乡均衡发展。1974年韩国实现村村通车，农村住房、饮用水和通电都大为改善，提高了农民的生活质量。韩国农民的人均收入从1970年的137美元，增加到1978年的649美元。1993年韩国农村居民的收入达到城市居民的95.5%，农村每百户拥有彩电123.6台、电冰箱105台、电话99.9部、汽车20.9辆。通过新村运动，韩国只用20余年，就让农村从原先全世界最贫困的地区之一，转而实现与城市均衡发展，步入现代化。

日本也经历过由政府主导来缩小城乡发展差距的运动，而且跟中国一样，这个运动也被叫做乡村振兴。日本版的乡村振兴开始于1953年，1961年开始加速。因为1961年日本实施《农业基本法》，将农业政策的定位从原先的产业政策调整为社会政策，农业政策的目标也从增产变为缩小城乡收入差距。这一版的《农业基本法》，还首次提出“要完善乡村交通、卫生、文化等基础设施，改善生活、妇女就业环境，提升农民福祉水平。”从这些表述看，日本乡村振兴的目标，与当前中国的很相似。

（一）日本乡村振兴的背景

日本推动乡村振兴的原因主要有以下两点：

第一，日本在工业快速发展的同时，由于政府压低农产品价格，导致城乡收入差距扩大。二战后在美国援助下，日本工业较快恢复，在上世纪50年中期高速增长。尽管受益于农药、化肥的使用，以及机械化的推广，农业产量不断上升，但当时日本政府采取粮食统购统销制度，压制农产品价格上涨，使得农业部门的人均收入增速慢于非农部门，两个部门的收入差距不断扩大。农户家庭收入占全社会家庭平均收入的比例，从1955年的77%下降到1960年的68%。

第二，日本农村出现空心化的问题。与中韩开始乡村振兴时需要加快农村人口向城市转移不同，日本面临的问题是农村人口流出过快。1955年到1965年，日本就业人口从3926万增加到4763万，增长21.3%。但同期第一产业的就业人口从1498万人下降到1086万人，减少了27.5%，第一产业就业人口占比从38.2%下降到22.8%，而且留在农村的以小孩、老人和妇女居多，有效劳动力不足。

（二）日本乡村振兴的举措

日本乡村振兴主要从以下几个方面着手：

第一，    通过“振兴八法”，明确中长期发展目标。立法先行是日本乡村振兴中最具特色的一点。从1953年的《离岛振兴法》，到2000年的《促进过疏地区自立特别措施法》，日本一共颁布了八部乡村振兴的法律，统称“振兴八法”。它们明确了政策目标、划定标准和实施措施，而且以法律的形式保证了政策的连续性。

第二，财政政策和政策性金融相结合，为乡村振兴提供资金支持。首先，直接的财政资金投入。日本用于农业的预算从1970年的8851亿日元，提高到1985年的26462亿日元，同期这些资金用于乡村基础设施建设的比例从20.5%提高到31.8%。其次，税收优惠。比如，“振兴八法”规定地区内的中小企业在固定资产税折扣比例、减免固定资产购置税和固定资产税方面，均可享受税收优惠。最后，通过政策性金融机构给予农村地区定向支持。比如，日本政府在1953年出资成立“农林渔业金融公库”，给农林渔业的经营主体提供中长期贷款支持，贷款期限最长可以到25年，贷款金额最高可到项目总投资额的80%，利率也要比商业银行的贷款利率低。

日本政府2013年设立“山村发展支持制度”，对促进特色农产品销售及相关调研、人才培训活动的地方政府或企业，给予每年1千万日元的资金支持。它是融合了财政投入、税收优惠和金融支持的典型案例。

第三，推动产业多元化发展，首创“一村一品”模式。一是，发展环境友好型农业。上世纪70年代末，日本出现了一大批环保型农业企业。1999年日本颁布和实施《促进可持续农业生产方式法》，对化肥用量、化学合成农药的使用都做了明确规定。二是，促进农村地区的非农产业发展。比如日本在1971年实施《促进在农村地区工业发展法》，鼓励制造业、运输业、仓储业、包装业、批发业五类劳动密集型企业在农村投资建厂，并适当放宽了农地用途管理。三是，鼓励一二三产业融合发展，推动成立以经济服务为核心的农林渔协，鼓励农林渔协开办农产品加工厂、自营超市，并允许农林渔协开办医院、养老院、体育馆和文化馆等。2010年，日本实施《六次产业化及地产地销法》，鼓励农民开发、销售具有本土特色的农产品，获得更高附加值。

“一村一品”这几年在中国农业领域讨论得比较多，实际上这种模式由日本首创。1961年，日本大分县大山町开始农业转型探索，重点推广当地的李子和栗子，取得成功。1979年，大分县知事平松守彦号召全县（相当于中国的省）每个村镇至少生产一种在全日本乃至全世界名列第一的产品，称之为OVOP运动，政府在其中扮演了重要角色，并逐渐形成“大分模式”。1983年，日本通产省号召各级政府以大分县为样板，发展地方经济。到了上世纪90年代，日本政府向其他国家和地区宣传、推广“大分模式”。

第四，通过乡村支援员制度和乡村振兴支援队，挖掘内部人才和输送外部人才。2008年，日本总务省创设乡村支援员制度，当年招聘专职乡村支援员199名，到2017年扩大到1195名；当年招聘兼职乡村支援员2000名，到2017年扩大到3320名。乡村支援员主要来自农村，他们的工作有三：一是，与地方政府协调，实施乡村综合调查；二是，将综合调查结果反馈给村民和地方政府，召集各方讨论乡村振兴中面临的问题；三是，根据调查和各方协商后所制定的方案，推动乡村振兴的具体工作。

2009年日本政府创设乡村振兴支援队制度，当年招聘89人，到2017年招聘人数达4830人。和乡村支援员不同，乡村振兴志愿队员主要来自外部，而且在招聘时不要求熟悉农村、有乡村振兴经验，但限定须来自东京、名古屋和大阪三大都市圈为主的城市区域，或者是三大都市圈外的指定城市，比如仙台市、京都市等。乡村振兴支援队员的工作，一是，解决村民生活中的困难，比如解决就医和协助购物；二是，协助建设美好乡村环境和社区，比如农业水源保护、道路清理和修复等；三是，挖掘出乡村特色并进行价值创造，比如乡村品牌开发、农产品销售等。

总之，日本“乡村振兴”在缩小城乡差距上取得了巨大成功。1985年日本乡村的冰箱、洗衣机等家用电器普及率已经和城市持平，1998年日本农民人均收入还比城市职工高4.6%。

日韩这两个东亚邻居振兴乡村的经验，给中国提供了一些有益借鉴：

第一，细化乡村振兴目标，并据此确立详实且可执行的规划。韩国新村运动虽从上世纪70年代的政府主导，转变为80年代的民间主导，但每个阶段都确立了预期要达到的目标，并据此制定了详细的推进计划。比如1970年到1978年，首要目标是改善村民居住条件和完善农村基础设施。韩国政府在确立各类项目的优先级后，陆续完成相关项目的建设工作。日本也是立法和规划先行，通过“振兴八法”明确了中长期目标，农林水产省、国土交通省等机构都有负责研究制定乡村振兴政策和规划的部门，通过法律制度保障相关政策和规划目标可落地执行。

根据2018年的一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》，中国乡村振兴的目标任务是在2020年取得重要进展，制度框架和政策体系基本形成；2035年乡村振兴取得决定性进展，农业农村现代化基本实现；2050年乡村全面振兴，农业强、农村美、农民富全面实现。建议可将这些目标更具体化一点，明确时间节点，或者有量化的考核指标。可供参考的是此前脱贫时提出“2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫、贫困县全部摘帽、解决区域性整体贫困”。与此同时，还应根据时间节点或者量化考核指标制定规划，确保能够如期完成阶段性任务。

第二，乡村振兴和新型城镇化并不冲突。乡村振兴不是为了把人留在农村，而是要提高他们的收入水平。韩国1971年开始新村运动时，城镇化率为55%。而中国2019年常住人口城镇化率为60.6%，户籍人口城镇化率只有44.4%。和1971年的韩国一样，中国也有推动农村人口向城市转移，进而提高农村剩余人口人均耕地面积的诉求。这是因为，中韩两国人均耕地面积都较少，人均耕地面积提高后，可以发挥出规模优势，提高农业人口的人均产出率。但在推动农村人口向城市转移的过程中，也要避免像日本这样，过快城镇化导致农村空心化，从而造成农村有效劳动力不足。中国当前的人口老龄化压力大于1960年的日本，更应该注意这个问题。

第三，乡村振兴所需的资金来源应以市场为主、财政为辅。韩国新村运动初期，农村处于极度贫困状态，但即使如此新村运动投入资金，来源于政府的也只有35.1%，主要来源其实是村庄自筹。日本乡村振兴同样如此，即使是1985年用于农业的财政支出达到了26462亿日元，它也只占当年日本总财政支出的5.1%，用于乡村振兴的比例则更低。2020年中国农村已全面脱贫，农村房屋和基础设施远好于新村运动初期的韩国，大规模将财政资金投入到农村的必要性不大。加之地方政府现在普遍面临债务压力，在推动乡村振兴时，更应该注重财政资金的撬动作用，而不是一味地将财政资金向农村倾斜。

第四，中国应该加强乡村振兴人才的培养。尽管日韩的做法有些不同，但都很重视人才在乡村振兴中的作用。和已经结束的全面脱贫相比，中国乡村振兴的目标更多元化，对基层领导的要求也更高。可以综合日本的乡村支援员制度和韩国的新村运动培养方案，从农村内部挖掘出人才，再进行农业、经济和管理等方面的培训，让他们能够胜任发展特色产业、一村一品等任务的领导工作。