“全过程人民民主的中国实践”系列报道④｜在立法中讲好全过程人民民主故事

原创李天琪民主与法制周刊

文/本社记者李天琪

来源：《民主与法制》周刊2022年第21期

编者按

2019年11月2日，习近平总书记考察全国人大常委会法工委在上海市长宁区虹桥街道设立的基层立法联系点时，首次提出了“全过程人民民主”的重要理念，“我们走的是一条中国特色社会主义政治发展道路，人民民主是一种全过程的民主”，为新时代发展人民民主、探索中国式民主指明了方向。

　　全国人大常委会工作报告显示，截至目前，全国人大常委会法工委共建立22个基层立法联系点，覆盖全国三分之二省份，带动省、市两级人大常委会又建立立法联系点4777个。地方各级人大已建成22万多个代表联络站和代表之家，全国基本实现乡镇、街道全覆盖，不少地方延伸到社区和行政村。人民群众的意见、建议通过基层立法联系点、代表联络站和代表之家，直达国家立法机关。

　　与时俱进，全过程人民民主的经验做法上升为法律。2021年3月，全国人大组织法修正草案与全国人代会议事规则修正草案在十三届全国人大四次会议通过，“全过程人民民主”被明确写入“一法一规则”。从此，全过程人民民主在法治的轨道上有序推进，在立法工作中有着更为生动的实践。

　　有数据统计，党的十八大以来，共有190多件次法律草案向社会公开征求意见，约110万人次提出300多万条意见建议。“十四五”规划建议的起草广泛问计于民，仅网上征求意见就收到100多万条，很多意见都被吸收进建议稿。在社会各界的积极参与下，每部法律都承载了满满民意，闪耀着人民智慧的光辉，国家立法成为百姓的“身边事”。

　　如今，全过程人民民主已经转化为扎根中国大地的制度形态、治理机制和人民群众的基本生活方式，从国家政治生活到社会生活，各环节、各方面无不体现人民意愿、听取人民心声。全过程人民民主这种“最广泛、最真实、最管用的社会主义民主”，在彰显中国式民主制度优越性的同时，不断增强人民的获得感、幸福感、安全感。

“全过程人民民主的中国实践”系列报道之四

在立法中讲好全过程人民民主故事

本社记者李天琪

法治信心从何而来？

　　良法是善治之前提，立法是法治的“最先一公里”。法律不被信仰，法治就无从谈起；若要被信仰，立法工作的立项、起草、审议、论证、评估、监督和宣传等各个环节，都需要广泛汇聚民智、充分发扬民主。

　　而这种创新立法方式、改进工作举措，扩大人民群众对立法工作全过程、各环节的参与，正是全过程人民民主在立法工作中的生动体现。

“大门敞开，请您参与进来”

　　习近平总书记指出：“社会主义民主不仅需要完整的制度程序，而且需要完整的参与实践。”

　　如何让工人、农民、科学技术人员、医务工作者、企业主、个体工商户、公务员、事业单位职工、军人等各行各业的人都参与到国家立法中？法律草案向社会公布征求意见就是这把“钥匙”。

　　2005年7月31日，一封“无字信”寄到了全国人大常委会法工委，来信者是一名视障患者。没有一个字的信件布满了密密麻麻的针眼，可难坏了工作人员，还是在中国残联联系的盲文专家的帮助下，这封信的来意才被翻译出来。

　　信中写道：“物权法草案公布后，在亲友的帮助下，我阅读了法律草案全文，认为有需要修改之处，现致信你们提出修改意见，希望予以重视……”信中针对野生动植物资源保护、不动产登记等方面，提出了15条具体意见。

　　在当时，物权法草案面向社会征求意见后的40天时间里，社会各界为进一步完善物权法草案积极建言献策，共提出意见11543件。全国人大常委会向人们打开了一扇参与立法的大门，老百姓由立法的旁观者成为参与者，而这一立法过程被称之为我国民主立法的“新标杆”“里程碑”。

　　其实向社会公布法律草案征求意见，物权法并非首例。新中国成立后，首个向社会公布征求意见的法律草案是1954年宪法（草案）。当年历时两个多月，共有1.5亿人参加，开国家立法向社会公布法律草案征求意见的先河。

　　上个世纪，全国人大常委会曾多次选择社会关注的重要法律草案向社会全文公布征求意见，先后有全民所有制工业企业法(草案)、行政诉讼法（草案）、集会游行示威法（草案）、土地管理法（修订草案）、村民委员会组织法（修订草案）、合同法（草案）等八部重要的法律草案在提请全国人大常委会初审后向社会全文公布征求意见。2000年立法法出台，对重要法律草案向社会公布征求意见工作作出明确规定。

　　2008年4月，十一届全国人大常委会委员长会议决定，凡是常委会审议的法律草案，原则上都在中国人大网上公布。2013年，十二届全国人大常委会领导作出重要指示，要求二审后的法律草案也要向社会公布征求意见。2013年7月，环境保护法修正案（草案二审稿），首次就二审的法律草案向社会公布征求意见。此后，法律草案二次审议稿向社会公布，继续征求社会公众意见成为常态。

　　众所周知，国家立法是一个民主决策的过程，法律草案起草工作完成后，一般要经过初审、二审和三审等多个审议修改环节。目前，法律草案初审后、二审后原则上均要向社会公布征求意见，加上国务院提请审议的法律草案在起草阶段也要向社会公布征求意见，保障了人民群众在一部法律草案的各阶段持续参与国家立法活动，丰富了国家立法决策“全链条”民主的内涵。

　　不仅如此，为保障人民群众持续参与国家立法活动，实践中，每两个月都会召开全国人大常委会会议，尤其本届以来经常加开常委会会议，会议之后多则七八部、少则三四部法律草案向社会公布征求意见。征求意见时间一般为三十日，有时还会延长。在法律草案征求意见专栏中同时提供邮寄地址，人民群众可以不受征求意见时间的限制，通过写信方式随时提出意见建议。换句话说，人民群众参与国家立法活动，可以从年头到年尾全年参与，不受大会及其常委会会期的限制。

　　有人说，立法的民主和透明，公众的积极参与，是提高立法质量的必由之路。法律草案公开征求意见近些年已经成为人民群众参与国家立法活动、国家立法机关吸纳民意的重要途径，具备了持续可得、全面广泛、有效真实的显著特征，充分保障国家立法机关密切联系人民、倾听人民心声，充分保障国家重大立法决策体现人民意志、保障人民权益，将人民当家作主具体地、现实地体现到国家立法工作中。

　　2022年4月25日，中共中央宣传部举行“中国这十年”系列主题新闻发布会。全国人大常委会委员、法工委副主任许安标介绍，十年来，共有205件次法律草案在中国人大网上公开征求意见，参与人次超过119万，提出的意见有350多万条；全国人大常委会法工委先后设立了22个基层立法联系点，130多部法律草案通过基层立法联系点征求意见。

　　“我们不断拓宽公民有序参与立法的途径和渠道，确保立法项目的确定，法律草案的起草、审议、通过等各个环节都能够听到来自人民群众的声音，确保立法反映人民群众的共同意志，生动体现全过程人民民主要求。”许安标说。

　　毫无疑问，向社会公布法律草案征求意见作为国家立法的一项重要制度，彰显了我国全过程人民民主的精神实质和本质特征，为坚持和发展全过程人民民主国家立法实践，添上了浓墨重彩的一笔。

民法典的诞生充分体现全过程人民民主要求

　　什么是决定党和国家命运前途的根本力量？当然是人民！

　　那么如何在立法中坚持以人民为中心，做到尊重人民主体地位，坚持把体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉落实到立法工作各领域全过程则是关键。与此同时，积极回应人民群众新要求新期待，在立法过程中解决人民群众强烈反映的突出问题，也是新时代立法工作的应有之义。

　　如果要选出一部大家心目中最能展现全过程人民民主内涵的法律，民法典必须榜上有名。全过程人民民主的本质属性，在于广泛的人民性。

　　从程序来看，民法典草案（包括民法总则草案、各分编草案）全部或部分先后14次在中国人大网公开征求意见，其中民法总则草案公开征求意见3次，民法典各分编草案一并公开征求意见1次，民法典物权编、合同编、人格权编、婚姻家庭编、继承编、侵权责任编等各分编草案分别公开征求意见9次，民法典草案公开征求意见1次，共有425762人次提出1021834条意见。真正成为人民群众持续参与国家立法活动的“样本”“缩影”。

　　从内容来看，作为调整民事主体的人身关系、财产关系，涉及每个人、每个家庭、每个企业、每个组织，全方位保障人民民事权利的权利法典，民法典与人民日益增长的美好生活需要和群众关心关注的实际问题息息相关，因此充分听取广大人民群众的意见，积极回应人民群众的关切，成为重中之重。

　　城市高楼林立，“悬在城市上空的痛”——高空抛物现象能不能得到有效控制杜绝？

　　小区里随处可见的广告设置背后的“糊涂账”，广告收益归物业所有还是小区业主？

　　见义勇为反被讹，谁为我作主？

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　　当现实困惑照入法律空间，能否解答好这些新时代之问，满足人民群众的期待和诉求，无疑是能否赢得人民拥护的关键。显然，这一点上，我们的民法典做到了。民法典的通过反映了人大代表对民法典坚持人民属性的高度认可，也是全过程人民民主实实在在的成果。

　　首先，它的诞生践行了“人民代表大会制度是实现我国全过程人民民主的重要制度载体”。众所周知，人大代表作为国家权力机关的组成人员，代表人民行使立法权。据了解，在前期全国人大常委会认真梳理全国人大代表多年来就编纂民法典提出的议案建议，准确把握代表议案建议中的核心内涵，并尽可能予以吸收采纳；在立法调研、座谈中，积极邀请有关全国人大代表参加，当面听取他们的意见，并进行适当的解释沟通，增进他们对编纂工作的理解；编纂过程中，先后三次组织代表研读草案，充分听取代表意见；在常委会和大会的审议中，对常委会组成人员、人大代表提出的意见和建议给予高度重视，需要解释的及时作出解释，能够吸收的尽量吸收。

　　正是源于重视发挥人大代表在立法中的重要作用，充分尊重代表所提意见，2020年5月28日，第十三届全国人大第三次会议以2879票赞成、99.8%的赞成率通过了民法典。

　　其次，全过程人民民主的深厚基础在于，要让人民广泛而深入地参与到民主协商、民主决策、民主管理和民主监督过程中，切实保证人民当家作主。我们民法典的诞生之路经历了十余次广泛征求意见的“开门立法、问法于民”历程，这也保障了凡是法典所有，均是民之所系的“内核”。

　　结合公众的意见，于是我们看到了，民法典增加了禁止高利放贷的规定，完善了预防、制止性骚扰的规定，增加了夫妻共同债务认定的规定，增加规定了收养评估制度……又有为突发情形可能对弱势群体的伤害提供了保障机制；为解决人民群众反映强烈的小区管理问题，对物权编中的业主建筑物区分所有权制度作了进一步的完善，并在合同编中增加“物业服务合同”这一新的典型合同；为回应实践中出现的基因编辑，以及由于人工智能技术的发展带来的“换脸”“换声”等问题，在人格权编中增加了相应规定；为解决互联网时代的网络侵权问题，对相关侵权责任规定进行了完善等。

　　这也说明了，我们的全过程人民民主不是“做样子”的装饰，而真正是管用的民主、解决人民难题的民主。

地方组织法修改生动践行全过程人民民主

　　如何理解“全过程人民民主”这一近年中国政治生活中的热词？2022年3月5日提请十三届全国人大五次会议审议的地方组织法修正草案，给了外界一个清晰可感的视角。

　　此次地方组织法修改的一个重点和亮点，就是贯彻体现全过程人民民主。修正草案增加规定：地方各级人民代表大会、县级以上地方各级人大常委会和地方各级人民政府坚持以人民为中心，坚持全过程人民民主，始终同人民保持密切联系，倾听人民的意见和建议，为人民服务，对人民负责，受人民监督。

　　可能有人会问：2021年，十三届全国人大四次会议修改全国人大组织法时，已经将全过程人民民主的重要理念写入法律，规定了全国人大及其常委会“坚持全过程民主”，全国人大代表“充分发挥在全过程民主中的作用”，继这之后地方组织法修正草案亦将这一理念写入，说明什么呢？

　　再次说明人民代表大会制度与全过程人民民主的天然联系，人民代表大会制度是实现全过程人民民主的重要制度载体。正如全国人民代表大会常务委员会副委员长王晨2022年3月5日在第十三届全国人民代表大会第五次会议上，向大会作说明时表示，修改地方组织法，明确地方人大、地方政府坚持以人民为中心，有利于践行全过程人民民主的重大理念，健全吸纳民意、汇集民智的工作机制，完善民主民意表达平台和载体，保证人民当家作主具体地、现实地落实到国家政治生活和社会生活之中。

　　具体而言，地方组织法修正草案是如何保障全过程人民民主的贯彻落实呢？

　　我们注意到，此次地方组织法修改不仅将“坚持和发展全过程人民民主”写入总则，而且设计了一系列制度保证全过程人民民主真正落到实处。

　　修正草案进一步完善了地方人大及其常委会的职权。这些修改有利于践行以人民为中心的发展思想，在党的领导下不断扩大人民有序政治参与，保证人民当家作主。

　　新增多处内容强化地方人大对“一府一委两院的监督”，如强化地方人大对政府债务、国有资产的审查监督，特别是在地方人大常委会讨论、决定重大事项的基础上，增加“重大项目”。

　　在规定地方各级人大代表应当“充分发挥在发展全过程人民民主中的作用”方面，修正草案明确县级以上的地方各级人大常委会和各专门委员会、工作机构应当建立健全常委会组成人员和各专门委员会、工作机构联系代表的工作机制，支持和保障代表依法履职，扩大代表对各项工作的参与，充分发挥代表作用。

　　在完善代表联系人民群众制度方面，修正草案规定，地方各级人大代表的建议、批评和意见的办理情况，由常委会办事机构或者乡镇人大主席团向本级人大常委会或者乡镇人大报告，并予以公开；代表应当向原选区选民或者原选举单位报告履职情况；通过建立基层联系点、代表联络站等方式，密切同人民群众的联系。

　　修正草案还完善了地方政府制定规范性文件的程序，明确要求应当公开征求意见；明确乡镇人民政府和街道办事处可以根据实际情况建立居民列席有关会议的制度。

　　同时，从立法细节来看，地方组织法的修改工作过程，也正是贯彻全过程人民民主的生动实践。据了解，全国人大常委会法工委于2021年年初启动地方组织法的修改工作，组织开展专题研究，认真梳理近年来全国人大代表、全国政协委员提出的有关议案、建议、提案和各方面的意见建议；多次召开座谈会，听取中央有关部门、专家学者的意见建议；将修正草案印发中央有关部门和单位、全国人大各专门委员会和常委会有关工作机构、各省(自治区、直辖市)人大常委会、基层立法联系点、部分高校和研究机构征求意见；到部分地方进行调研，了解地方实际情况和工作经验。

　　地方组织法修正草案经全国人大常委会两次会议审议后，先后两次在中国人大网全文公布草案征求社会公众意见，共收到1100多条意见，不少都被吸纳到最新的版本中；全国人大常委会办公厅将修正草案印发十三届全国人大代表，组织部署全国人大代表研读讨论并征求意见。

　　在此过程中，全国人大常委会法工委还曾到北京市朝阳区劲松街道了解基层治理情况和街道办事处的职责，到四川省成都市、雅安市调研地方人大建设和工作。

　　凡此种种，皆说明地方组织法的修改，真正实现了全过程倾听民声、汇集民意、凝聚共识，以高质量的立法为人民代表大会制度不断完善发展提供制度保障。

　　以小见大、见微知著，地方组织法修法历程仅仅是我国浩瀚立法工作中的一个缩影，但它亦能体现出全过程人民民主的丰富内涵和显著优势，实现了过程民主和成果民主、程序民主和实质民主、直接民主和间接民主、人民民主和国家意志相统一。

　　回到最初的问题：法治信心从何而来？

　　这种信心源自公众的内心拥护和真诚信仰，需将法治观念育成参天大树，深扎心间。正因此，聚民意、暖民心的“全过程人民民主”功不可没，它使人民民主变得“可听、可观、可感”。说到底，还有什么比法条之间处处可见民意民心更有意义的呢？

编辑：狄磊芦佳琪

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