建党百年 | 刘忠： “革命的保卫者” ——“大公安”格局发生的历史缘起

公安机关在当代中国政法体制中处于中坚地位。与中国公安体制、职权具有巨大差异性的，是作为近代西方警察制度源起的英国警察制度。英国警察以近代社会契约论下的国家定义为理论支持。这种国家观下的警察，是为私有产权人提供安全防护服务的“守夜人”。作为“守夜人”，被授予的权能有限。

中国公安机关，来自1927−1949年土地革命战争、抗日战争、解放战争中，共产党及所领导的军队、政权的保卫机构。以1927年为起点的保卫工作，以“敌人−我们”之区分为前提，以隐蔽、实质理性、目的合理性、组织集中等为基本工作方式，在生死较量的环境下发端。

在政法体制研究中，研究者普遍关注法院，对公安研究较少。2015年中央决定对公安系统进行改革，提出的总体目标是：“完善与推进国家治理体系和治理能力现代化、建设中国特色社会主义法治体系相适应的现代警务运行机制和执法权力运行机制。”此后，各项措施相继颁布，2019年7月全国公安厅局长座谈会提出：“公安改革进入系统性重塑、整体性变革的新阶段。”书斋内的研究者因此具有了更丰富的公安制度史、制度变迁的观念空间。

本文的逻辑线索是：（1）以英国警察制度的形成与内涵，作为切口引入，将两个制度不同的起点高亮化，提示当代中国公安机关的制度起点，是在以1927年为年份标识的革命武装夺权源头。（2）以1927年为起点的上海中央特科、苏区政治保卫局，在土地革命、抗日战争、解放战争和新中国成立初期四个历史时期保持了组织传承，“革命的保卫者”这一机构气质，由此传递至当代公安。（3）从1927到1949年，四个时期保卫机构之间的组织连续，为保卫人员实现跨越历史分期的界限，将工作机制、方式，沿革至当代，提供了历史端口。（4）因为被赋予革命保卫者的身份，从创立时代起始，人员的忠诚度和工作能力被高度重视，保卫机关负责人历来由党内重要干部担任，组织传承和人员连续，也对机构政治规格、人员职级配备进行了传递。以上因素对新中国成立后政法体制“大公安”格局的塑造，具有基础性的制度规定性，是认识和重构当代中国政法体制的历史基础。

因率先进入机器工业时代，英国被锻造为近代世界军事的领先者。英国本土仅24万平方公里，殖民控制高峰时，大英帝国统治面积3400万平方公里。英国的政体、经济思想、司法体制等，遂从北大西洋波涛中的不列颠岛，被舶至全球。公元449年才诞生，原本为不列颠岛方言的英语，成为当今世界使用国家最多的国际通用语言。这一现象是英国全球帝国历史地位对当今世界思想影响最淋漓的展示。英国警察制度亦在逻辑上和实际的历史发生上，被订立为现代世界警察制度的源起，被确定为制度史的基础坐标系，成为时下刑事诉讼法学研究者理解中国公安体制、侦查程序时，无法回避的理论起点。

搁置单线进化论观念排序，仅以知识差异角度对英国警察制度发端进行审视，将英国警察作为理解当代中国公安认识起点的知识互动对象引入，是更切中肯綮的方式。从地缘政治上看，英国警察制度从属于被英国地理条件所决定的整个官僚体制的发育形态，具有海岛型国家独有的地缘特征。大西洋中的不列颠岛，孤悬欧洲大陆之外。虽然距离欧洲大陆最近之处−多佛到法国加来，只有21英里，但是自1066年英国国家形态初步形成开始，浅浅的英吉利海峡始终是一道屏障，将外来军队阻隔于海峡对岸。相对于中国中原文明千年历史不断受到北方游牧民族的侵袭，不列颠岛与欧洲大陆千年的隔绝滋养了不列颠岛民浓浓的孤立主义政治情绪和空间安全感。

欣茨评价道：“像英国这样的国家，由于处于一种有安全保障的特殊地缘政治条件下，因而可以不组建常备军，从而可以避免形成高度绝对主义的架构，其政治制度易于走上议会化的道路。”佩里·安德森认为：当时海战模式尚未出现重大变化，从海上入侵英国的威胁并不严重。在向“新君主政体”转变的关键时期，都铎王朝既不需要、也不可能建立与欧洲大陆上的法国、西班牙相匹敌的军事机器。弱军事力量，导致英国较低的财税汲取能力，进一步导致英国无以建立起大的国家机器。

这一国家构造充分体现在近代英国警察制度上，表现出以下五个构成特征：

（1）低暴力装备，警察不持枪。

（2）低社会控制手段。逮捕罪犯，如果罪犯反抗，警察通过呼喊附近的居民，以警告危险迫近，并让居民加入对罪犯的追赶。

（3）工作内容是抓盗窃犯、防火等。

（4）非政府财政供养的民间自我防卫组织。近代英国警察，并非纳入国家财政系统供养的国家权力的神经末端，而是市民性的民间私人组织活动。

（5）非专业化。警察是非全职的，由普通百姓按照合同约定方式充任，职能是夜间守望，消防，管理陌生人、风月场所和可疑的城市居民。

知识精英对警察的制度功能设计，与此一致。苏格兰启蒙学派代表人物亚当·斯密对警察的理解是：“警察的目的在于确保商品的廉价、维护公安和保持清洁”“防止犯罪，关键不在于设置警察”“建立商业和制造业是防止犯罪的最好政策”。斯密的“小君主”，即最小权力意义上的国家，被称为“守夜人”国家，此称谓是公共治理最直观的代表−警察，被安排的“守夜人”职能，在不列颠岛政治设计时的具体形象投射。

直到进入工业革命，犯罪事件增多，促使英国议会于1829年通过《大伦敦警察法》，授权罗伯特·皮尔建立一支全职、专业化、统一制服的1000人规模的警察，“现代之前”的特征，依然注入了被标示为现代的警察制度。因循旧传统，议会中持保守观念的主流派，不授权警察持有武器，对警察职权行使也有诸多限制。警察制服为蓝色燕尾服上衣，皮革硬领巾，加厚的陀螺帽（1864年换成头盔）。警察的装备是持手摇报警器，到1846年换成口哨。此着装，重于仪礼，而不利奔跑抓捕。口哨也仅是为了召唤附近警察前来帮忙，对压制凶残持械嫌疑人毫无作用。虽然此后英国警察制度多次改革调整，但基本地理、政治、经济、社会构造未变，出生时注入的基因依然起着强大作用。

英国警察制度的特征、制度构成，所由生发的地缘政治、国家环境，完全无法代入中国语境。与英国的地缘政治格局不同，由于中国在亚洲大陆的地理位置，帝制时期以来至近代，始终面临异族入侵的现实威胁，为此历代中原王朝都有强大的国防军。这一暴力武装作用于国内，同时构成国内权威的武力基础。帝制结束陷入军阀割据时代之后，军事实力成为政治角逐的基本方式。蒋介石以黄埔系军官团为倚重，在国民党内继承权争夺中胜出，并在1927年建立中华民国南京政府。此后，“中国革命的主要形式，只能是武装的革命反对武装的反革命”。

1927年，在中共党史上具有极为特殊的意味。毛泽东1959年会见摩洛哥共产党领导人时说：“我们就想一想，他杀人，我们就隐蔽起来，搞秘密工作。从前我们不懂得搞秘密工作。第二条是上山，他有枪，我也有枪，跟他对打。敌人教会了我们两个办法，第一个是做秘密工作。他不杀人，我们是学不会的。第二个是学会了打仗，一打就打了十年。”以1927年为起点，中共形成了武装反抗国民党的秘密工作、军事作战两个领域，即毛泽东所说的“做秘密工作”的白区，和用枪“跟他对打”的苏区两条战线。

在1927年这一起点时，中共面对的是同为革命党的国民党。国民党自其初始的兴中会、同盟会时期，就确立了暴力革命性质，其中尤以暗杀为重要政治任务。著名事件有徐锡麟刺杀恩铭、汪精卫刺杀载沣。1905年炸五大臣的吴樾认为：排满之道有二，一为暗杀，一为革命。黄花岗起义失败后的黄兴亦认为：此时党人惟有行个人暗杀之事，否则无以对诸烈士。在国民党成为执政党后，这一惯习沿用，对各种反对者，除了公开的搜捕、判刑、关押、处决之外，还设立军统、中统等各种特务机关，使用包括秘密暗杀在内的手段清除政敌，如暗杀上海《申报》总经理史量才、中国民权保障同盟的杨杏佛。

原中共南京地下党市委书记陈修良回忆，由于国民党特务机关使用特务打入、秘密自首等各种方法，对中共地下党组织进行颠覆，上海中央局被反复破坏，整个上海地下党领导机关以及组织被渗透、瓦解，南京、无锡、苏州、杭州等江南大中城市的中共组织更加荡然无存。1937年春，毛泽东派红军政治部地方工作部部长刘晓等人到上海，重建上海地下党组织，并由周恩来亲自到上海，对党员进行个别甄别，整个中共上海地下党被承认为党员的，只有二十余人。对于中国革命的残酷，上将刘亚楼曾说：“过去有一句话‘一将功成万骨枯’，我虽然不是一将功成，但仅警卫员就死了四十二个。”

革命一方面是打击敌人，另一方面是保卫自己。非议会辩论方式竞逐政权而是革命党之间的生死较量，决定了保卫机关的重要性。以近代英国社会历史及由其决定下的诉讼法规范孵化出的低暴力装备、低社会控制手段、工作内容为普通刑事犯罪调查等警察职业的内涵，来考量共产革命中的革命党、革命政权的保卫机构，两者的视域根本无法融合。由此，从1927年武装革命起点而发端的白区和苏区保卫机构，是否传承至新中国成立后的公安机关，及其与起源英国的现代西方警察制度的差异，是下文考察的主线。

对组织史沿革进行考察，如果预定一个源头，以此为起点进行找寻，极易将各种断裂掩盖，并夸大连续性。对历时性的制度连续性进行分析，安德烈·贡德·弗兰克称之为“费正清第二法则”的一句话，提示了一个方法：“绝不要从开端开始。历史研究应该向后推进，而不是向前推进……要让问题引导着你向后回溯。”向后推进，而不是从开端开始回溯这种方式，尤其适用于组织史缘起分析，使后世的研究者更易清晰地看到，在非长时段的历程内，机构起点对于此后的形态，是否具有规定性。在历史分期内，当代中国公安的正式制度起点是1949年中华人民共和国成立。因循“费正清第二法则”对以1949年为端点的公安史考察如下：

（一）中央人民政府公安部

中央人民政府政务院下辖的公安部于1949年11月1日，正式宣布开始办公，启用印信。部长罗瑞卿在公安部成立大会和第一次全国公安会议上讲话，提醒与会人员：“政权的拳头有二：一为军队，一为公安部门。周总理指示我们说：‘国家安危系于一半。’公安部门完不成任务，政权一样可以丢掉。因此我们要搞得很硬，敌人敢于捣乱破坏，我们就要惩罚他们。”“总的任务：国家的公安部门，应是国家政权镇压反革命、确立社会秩序、捍卫国家安全的有力工具。因此，完全学会和敌人作隐蔽斗争，特别是同国际特务作斗争，镇压内外敌人的一切捣乱和破坏。”

由此，公安部从组建之初，即以“我们−敌人”区分为前提，以镇压和惩罚敌人捣乱和破坏为基本工作内容和机构气质。这一气质渊源有自。

（二）中央军委公安部

公安部并非白手组建。原本政务院是个“文质彬彬”的机构。按照周恩来的叙述，1949年的政务院和1954年后的国务院比较起来，不只是名称的变动，在性质和地位上也有所不同，“政务院的工作范围不包括军事，所属机构中也没有设国防部”。

但是，刑起于兵，与英国诉讼法观念史下形成的警察原型无法兼容的是，作为政务院30个工作机构之一的公安部，由一个军队工作机构−纳入中央军事委员会序列的中央军委公安部，直接更名设立，人员、机构保持不变。1949年5月14日，毛泽东电令太原战役后配属一野进军甘肃、宁夏的19兵团政委罗瑞卿到北平。7月6日，决定罗瑞卿担任中央军委公安部部长，公安部“在政府建立之前归军委建制”。

政务院下辖的公安部，由中央军委公安部转隶，这成为理解当代中国公安地位、气质的第一个法制史节点。

（三）中央社会部

中央军委公安部的组建，又以中央社会部为基础。1949年7月8日、29日，周恩来主持中共中央汇报会议，商讨情报、公安两部门组建。根据周恩来关于情报、公安两部门机构设置与领导人选等问题的决定，由罗瑞卿在原中央社会部部长李克农协助下，以华北局社会部全体人员加上中央社会部部分机构作为组建中央军委公安部的基础。具体做法是撤销中央社会部，将中央社会部一室留给中央情报部，中央社会部二室归公安部。任命原华北局社会部部长杨奇清为公安部副部长，协助罗瑞卿工作。

时下，对于中共中央机关，研究者均熟知中央办公厅、中央纪委、中央组织部等中央工作机构的地位重要性。由于1949年中央社会部转建制为公安部，社会部作为一个机构名称消失，未再恢复使用，使得时下对社会部机构地位的认识，因陌生而产生距离。明晓中央社会部是与中央组织部、中央办公厅等部门并列的中共中央工作机构，即能察知其机构地位重要。对社会部机构职能、任务的简析，尤其能传递出有关当代中国公安气质规定性的信息。

中央社会部成立于1939年2月。1938年10月武汉沦陷后，抗战转入相持阶段，日军战法改变，“日寇汉奸及顽固分子，用一切方法派遣奸细，企图混入我们的内部，进行阴谋破坏工作”，为此，中共中央决定成立社会部，任务是反奸、派遣、情报、保卫。“ 社会”一词来自日语，所指异常宽泛，以“社会部”作为机构称谓，将性质、职能模糊化，便于安全保密。此外，国民党1938年设立了主管合作救济及养老慈幼而名为“社会部”的机构，在抗战时期国共合作时代，中共情报保卫机关借用此名称，亦起到隐蔽作用。作为秘密机关，中央社会部以极机密方式成立，机构成立的文件和任务都被列入绝密，在成立决定中规定“此决定绝对秘密，不要在党内公开，社会部的具体任务，不得向下级发通知，违者以党的纪律处罚之”。不仅是职能，连组织设立本身，在当时都如此隐蔽，彰显了这一机构的工作风格。

“平江惨案”后，中共中央又发出两个关于保卫、反奸锄奸工作的决定。1939年8月，提出“为着巩固党，必须加强党的保卫工作和反对奸细的斗争，党内的锄奸教育与党的警惕性，必须大大提高，使保卫党的任务与反奸细的斗争，成为全党的工作。同时各级党部必须指定专门人员负责保卫工作，并在可能的条件下成立专门部门训练保卫工作的干部”。中共中央以战略角度看待锄奸保卫工作，认为“如果不加强锄奸工作，抗战胜利是不可能的”。10月，中共中央再次督促“建立专门的工作部门（社会部），或专门工作人员负责进行日常工作”。在中共中央所在地延安，“西北局统辖下的党内反奸斗争、边区政权下的保卫及边区留守部队的锄奸工作，均集中在西北中央局社会部（边区保安处）领导管辖”。为隐蔽组织和便于工作，中共中央西北局社会部以陕甘宁边区保安处的政权形式出现。

1941年9月，中共中央决定成立中央情报部，作为统一的军政战略情报机构，中央情报部在1943年后，与中央社会部合署办公，由中央书记处直接管理。1943−1949年期间，保卫、情报机构合一，使得中央社会部机构地位更加重要，工作风格和气质更加神秘化、隐蔽化。

与中央社会部经过中央军委公安部阶段，转建制为中央人民政府公安部不同，地方政府公安机关的组建，直接由党委社会部转隶设立。1949年11月7日，罗瑞卿向毛泽东呈送报告，其中提出：“中央社会部已不存在，建议各级党委的社会部亦应适时撤销，以政府公安部门的形式进行工作。”

1949年设立的中央军委公安部，接续自武装夺取政权时代由中共中央直接领导的秘密工作机关−中央社会部，从而构成当代中国公安机关不同于盎格鲁−撒克逊式“自由主义”警察机构的第二个节点。

（四）中央特科、政治保卫局

1939年设立的中共中央社会部亦非凌空创出，在人员、工作方式、机构职能上，接续自以1927年为起点的中共中央保卫机构。周恩来在1950年回顾说：“情工发展是在1927年党登上政治舞台的时期，而不是在大革命失败以后。最初党还不懂得组织情报，遭到敌人袭击即失败，故在武汉成立特务工作处，附属于军委。”1927年5月，周恩来在中央军事部下设立了专门部门，负责情报和保卫。11月，周恩来对中共中央政治保卫机关进行整顿，建立中央特科。这是当代中国公安的制度史起点。

上海中央特科之外，中共保卫工作另一个源头在苏区。1927年9月，毛泽东率秋收起义部队上井冈山，开始武装割据。11月，中共江西省委制定《苏维埃临时组织法》，对于建立政权和专政机构等作出规定：要求在省、市、县苏维埃执行委员会内设立惩治反革命委员会；区苏维埃内设惩治反革命委员会，管理惩治反革命事宜。1931年11月7日，红军中分散、无体系的肃反、保卫机构，在中华苏维埃共和国第一次全国代表大会上，整合为国家政治保卫局。在中革军委设分局，在军、军团设分局长一人，公开代表国家政治保卫局，各师、团连设特派员，独立师以师为单位成立分局，团连设特派员，均属国家政治保卫局指挥领导。保卫局在苏维埃共和国内和红军中，是“为防止异己分子的侵入活动与防止反动分子捣乱”，“侦察及处置反革命派的一个组织”。

长征到达陕北后，国家政治保卫局改为西北政治保卫局。1937年9月，云阳改编，红军三个方面军改编为八路军115师、120师、129师。“在军委、军、军区、师政治部之下设立锄奸部、旅设锄奸科，团营及独立支队设特派员，进行部队中的锄奸工作。”从散见的材料可知，红军各军团政治保卫机构的干部，转任锄奸、保卫干部。1939年，中央社会部和各中央局、地方党委社会部，以此前的锄奸、保卫机构和干部为基础组建。

作为制度史起点的中央特科与中央社会部的传承关系，与另外两个节点稍有不同。中央社会部组建为军委公安部，军委公安部改建为政务院公安部时，仅作称谓、名义转换，人员、机构直接对接。而中央社会部与上海中央特科的承接，因为环境复杂、多变和艰难，无法像根据地时代那样实现组织对接，两者主要通过核心领导层与重要干部人员上的连续性，表现出组织传递：

其一，第一任社会部部长康生和两位副部长李克农、潘汉年，以及地方部主任、情报训练班主任陈养山、社会部干部训练班（西北公学）负责人之一的李士英等人，均为中央特科时期的负责人或重要干部。他们直接负责了中央社会部的机构组建、干部训练和工作制度的制定，以及此后长期的具体工作领导，使得两个机构的气质、工作方式上沿袭一致。

其二，中央特科与中央社会部之间，组织传递性实现的另一个方式，通过苏区政治保卫局。在政治保卫局组建之前的1931年4月，因顾顺章叛变，周恩来对中央特别工作委员会进行重新布局，对人员进行调整。暴露的中央特科重要成员“龙潭三杰”李克农、钱壮飞、胡底等人先后进入中央苏区，分别担任红军政治保卫局执行部长、红一方面军政治保卫局局长、红一方面军政治保卫局执行部长等职务。这意味着，中央特科通过人事传递，与红军政治保卫局进行了组织接续。虽然钱壮飞、胡底两人均在长征中牺牲，但同样通过工作方式、工作技艺的传递，经由红军政治保卫局，带入抗战时各级党委社会部。

从而，当代公安机关与前述毛泽东所说“从事秘密工作”的保卫机构中央特科，和“与他对打”的军队政治保卫局的传承，标示了当代中国公安性质、基本气质和工作方式的第三个，也是最重要的一个时间节点。之所以最重要，是因为起始的元点，为此后的机构作出了规定性。这种规定性的感知，不是预先设定了起点，以“中央特科和国家政治保卫局→中共中央社会部→中央军委公安部→中央人民政府政务院公安部”这样有目的的自我规定连续性方式所搜寻，而是由“中央人民政府政务院公安部→中央军委公安部→中共中央社会部→中央特科和国家政治保卫局”回溯得出。从作为上海中共中央保卫机关的中央特科和红军政治保卫机关的发端，清晰地显示出当代中国公安机关，在机构连续性上，直接服从于、附属于中共武装革命在1927年这一起点。

这一起点之构建，确定了当代中国公安的源初形态——作为生死较量的白区和苏区两条战线上的保卫机构而建立。长期在中央特科、国家政治保卫局、中央社会部担负领导工作的李克农说：“我一生不外乎做了两件事，一是保卫党中央的‘警卫员’，二是统一战线的‘尖兵’。”“ 革命的保卫者”，成为此后公安工作气质的核心构成。这与英国现代警察制度非政府财政供养、市民性民间私人自我防卫组织的起源，形成巨大反差。

对1927年中央特科与1949年后公安组织传承之回溯，同时有助于厘清部分研究将当代公安谱系接续于1897和1902两个年份的主张。1897年，黄遵宪在湖南署理按察使，依其先前在《日本志》之主张：“然则有国家者，欲治国安人，其必自警察始矣。”因此，设立保卫局。“后戊戌政变时，所有新政多被推翻，独保卫局得以存在。”1902年，直隶总督袁世凯上奏，认为：“中国自保甲流弊，防盗不足，扰民有余，不得不改弦更张，转而从事于巡警。”因此，“在保定省城创设警务总局一所，分局五所，遴委干员筹办，挑选巡兵五百人，分布城厢内外”。然而，时间在先，并不表明有历史传承。黄、袁二人警政的目的、功用和实际设置、工作方式，尤其是所依存的政治，与此后的断裂，以及组织间毫无连续性，都使得两者与当代中国公安，只是福柯所言地质历史上断层的事件。

由上可见，从上海中央特科和红军政治保卫局，到抗战和解放战争时代中央社会部，再到中央军委公安部，直到新中国成立后中华人民共和国公安部，机构接续，保持了一个相沿的组织统一体。组织体的接续，意味着规则所表征的工作方式、工作气质的相沿。由于机构组织的接续，在制度规范、工作方式上，中国公安机关保持了此前武装夺取政权时代革命保卫机关的风格气质。

不同时代、处于不同地理区域内的组织，可能通过对规则进行跨越时空的沿用，实现继承。确定不同时期机构之间是否具有组织传承关系，一个是规则相沿，另一个是人员同一。仅有规则相沿，没有人员同一，可以谓之制度继承，但并非组织接续。由于人的利益、身体性存在，人总是对于先前制度规则具有依存。由此，组织转换时，会发生四种情形：

I、规则转换，人员同一。因为对本人先前制度规则的路径依赖和利益依存，导致人员与制度规则相沿之间的排异。

II、规则转换，人员不同一。新人员使用新规则结成的组织体，与旧人员适用旧规则结成的旧组织体，即使名称相同，两个组织体之间没有任何继承性可言。

III、未对规则转换，人员不同一。亦会发生人的身体性与利益残存与规则沿用的冲突，导致并不能完全的规则对接。

IV、未对规则转换，人员同一。此情形下，人的身体性和利益沿革，自然将先前的规则带入。即使两个机构被命名为不同组织名称，仅是一种名义更换，实为一脉相承。

从1927年中央特科到1949年中央人民政府公安部，同为共产党领导的保卫机构，制度规则相同，不存在规则转换。因此，就可以排除情形I和情形II。那么，在1949年新中国成立之后，中央人民政府公安部的部长、副部长与此前的中央特科、苏区国家政治保卫局之间，是否具有人员同一？而且，新中国成立之后，自上而下建立了地方政权，在地方政权内设立的公安机关，是否同样具有与此前特科、政治保卫局情报、保卫人员具有同一？对此处进一步考察，是确定公安组织传承关系的另一个重要因子。

对于新中国成立后公安负责人的历史经历，曾任红军国家政治保卫局执行部长的中顾委常委李一氓回忆：新中国成立后公安部的领导“大部分人都跟瑞金那时的国家保卫局有过关系。公安部部长罗瑞卿，原来是一军团的保卫局局长；副部长汪金祥，原是赣东北保卫局局长，长征后留在江西当保卫局局长；副部长杨奇清，是陕北十五军团保卫部部长；副部长许建国（即杜理卿）是三军团保卫局的执行部长”。

李一氓的回忆，提示了人事传承对于新中国成立后公安工作基本气质的决定。因为，一个机构初建时的第一任负责人，需要建章立制，因此第一任机构首长通常奠定了这个机构工作惯习的最初起点。详细考察建政初年，从中央到地方不同层级公安机关第一任负责人在红军、抗战、解放战争、新中国成立后四个历史时期的经历，可以进一步确证不同时期保卫机构与新中国成立之后公安系统的组织接续，以及对此后公安工作影响的可能。

（一）中央公安部

部长、党组书记罗瑞卿，1927年入党。红一军团政治保卫局局长、红一方面军政治保卫局局长。八路军野战政治部主任。晋察冀第二野战军政委、19兵团政委。

唯一副部长、部党组副书记杨奇清，1929年入党，红三军团保卫局执行科科长。八路军野战政治部锄奸部部长。华北局社会部部长。1949年10月任公安部副部长兼解放军总政保卫部部长。

（二）六个大行政区公安部

东北，汪金祥，1928年入党，1932年任方志敏创立的赣东北根据地省苏维埃政府肃反委员会主席、政治保卫分局局长。中央苏区国家政治保卫分局局长。中央社会部第二部部长。东北局社会部部长、东北公安部部长。

华北，许建国，1923年转党，红一军团保卫局长。1939年任中央社会部副部长。1947年任华北局常委、社会部部长，1949年任华北局常委、公安部长、天津市委常委、副市长兼公安局局长。

西北，李启明。1932年入党，红26军的团参谋长，西北政治保卫局工作。陕甘宁边区保安处（西北局社会部）科长、副处长，军分区司令员。西北公安军副司令员，西北公安局局长。

华东，李士英，1927年入团，1929年转党，1930−1932年先后在中共北方局、上海中央特科从事锄奸、保卫。抗战时期在中央社会部工作。山东分局社会部部长、省公安局局长。1949年6月为首任上海市公安局局长。1950年任华东军政委员会公安部部长。

中南，卜盛光，1930年入党，红四方面军政治保卫局执行部部长。129师锄奸保卫部部长。第2野战军政治部保卫部部长，中南军政委员会公安部部长。

西南，周兴，1925年入团，1926年转党，参加南昌起义。1934年任红一军团保卫局副局长。陕甘宁边区保安处处长、西北局社会部部长。1949年4月为第一任南京市公安局长。1949年12月任西南军政委员会公安部长。

（三）有示范性的大城市

东北最大城市、东北局所在地沈阳，何侠，1937年1月入党，在周恩来、叶剑英等领导的半公开办事机构西安七贤庄“红军联络处”工作。八路军山东纵队政治部保卫部侦察科长，鲁中军区政治部锄奸科科长、鲁中公安局局长。安东省委委员、社会部部长。1948年10月任沈阳特别市公安局长。

中共中央所在地北京市，谭政文。1927年入党，1928年参加湘南暴动，上井冈山，闽赣军区保卫局长。中央社会部地方部长，晋绥分局社会部部长。中央社会部副部长。1949年任北平市公安局长。

西北最大城市、西北局所在地西安，陈养山，1924年入团，1925年转党，1928年3月进入上海中央特科。中央社会部地方部主任。1949年3月后任西北局社会部部长兼陕甘宁边区公安厅长，西安市公安局长。

南京国民政府旧都南京，周兴（同前）。

中国最大城市、华东局所在地上海，李士英（同前）。

抗战时期“陪都”、西南最大城市、西南局所在地重庆，刘明辉，1930年入团，1934年转党，红四方面军31军保卫局科长。八路军129师385旅锄奸保卫科科长。冀南军区政治部锄奸部部长。1949年后任重庆市公安局局长。

华中最大城市、中南局所在地武汉，朱涤新，1929年入团，1930年转党，红1军团政治保卫局局长。八路军115师政治部保卫部部长。东北局西满分局社会部部长。1949年任武汉市公安局长。

华南最大城市、华南分局（后中南局）所在地广州，为从北平南下担任中央华南分局社会部长的谭政文兼任（同前）。

（四）省级公安厅长

因数量较大，仅以华东六省一市为对象：

山东李士英（同前）。

江苏黄赤波，1931年入党，红三军团保卫局科长。豫皖苏区党委社会部部长、苏北盐阜区保卫处处长。山东潍坊特别市公安局局长，1949年任苏南行政公署公安局长。合省后，任江苏省公安厅厅长。

安徽苏毅然，1936年入团，1937年转党，红四方面军总部警卫营工作。平西地委社会部部长。1945年、1948年两次任张家口公安局局长。皖南区党委社会部部长、皖南行署公安局长。合省后，任安徽省公安厅长。

江西王卓超，1933年入党，红一方面军保卫局执行部工作。延安市公安局局长。东北合江省委社会部副部长、公安处长。1949年南下任江西省公安厅长。

浙江李丰平，1931年入团，1932年转党，上海法南区委书记、上海反帝大同盟青年部部长。皖江区党委社会部部长，新四军七师锄奸部部长。中共鲁中南区社会部部长兼行署公安局局长。1949年5月任浙江省委社会部部长、浙江省公安厅长。

福建梁国斌，1929年入党，福建省国家保卫局局长。新四军锄奸部部长。华东社会部副部长。1949年任福建省委社会部部长、省公安厅厅长。

上海李士英（同前）。

由上可见，中央公安部、六个大区公安部、8个重要大城市、华东7个省级公安厅长，四个层级23个岗位、18位公安负责人，均为红军时代情报、政治保卫干部出身。在抗战、解放战争时期，除罗瑞卿作为政治部主任、政委，为领导锄奸、保卫工作的负责干部之外，其余17人均直接从事锄奸、保卫的具体工作。在本部分的四个分类形态中，属于类型IV：未对规则转换，人员同一。这是当代中国公安，在人员上，迥异于前述英国现代早期警察以夜间守望等为工作内容、非专业化“守夜人”的历史构成。

对人员同一性的考察，对于当代中国公安与苏联内务机关是否有师承关系，也作出了局部澄清。苏联十月革命前，捷尔任斯基等俄共（布）、联共（布）情报工作开创者，是在沙俄掌握政权的情况下，与沙皇密探进行秘密较量。二月革命，沙皇被推翻，十月革命，临时政府被推翻，政权归苏维埃，然后向农村伸展。中国共产党1927年从农村出发，公开武装割据，二十二年间，始终有一个公开对抗的军队与农村根据地政权。作为不同时期的公安前驱部门，工作重心是锄奸、保卫。

对新中国成立后公安负责人履历的上述检索，传递出的另一个历史消息是：18人中，仅李士英1939年护送周恩来到苏联治病后，曾在苏联学习，其他人均未到苏联学习过保卫。1939年任中央社会部部长的康生，1933年后曾在苏联列宁学院学习，1937年回国。但康生1947年去晋绥根据地，1948年后调山东，任鲁中南区委书记，新中国成立后长期养病，1958年后任中央文教小组副组长。“文革”前未再负责政法工作。1949−1959年开创新中国公安工作的罗瑞卿，经验形成、积累于红一军团、红一方面军政治保卫局局长期间，新中国成立前从未去过苏联。1949年后，苏联虽在公安部派有顾问，罗瑞卿与伊凡诺夫等顾问在公安组织方式、工作方法等很多方面，有根本分歧。曾任克林顿政府的美国总统国家安全事务特别助理的李侃如对此有一个评价，认为：“当中国人采纳了斯大林治下苏维埃政治体制的主要构成部分时，他们决定不复制克格勃。这就是说，他们决定他们不会发展一套刺入（penetrated）党委和政府系统内部、以高度集中的方式运行、变成国中之国、最终只向最高领导人负责的秘密警察机构。”

新中国成立前保卫机构史的复杂性，使得对1949年后中国公安机关，与俄共（布）、联共（布）时代的契卡、格别乌、内务部等机构的关系，进行任何简单、单一的归纳，都过于草率。

由此，以1927年为端口的起源，之所以可能对此后公安的制度构成、工作气质进行锻造，不仅是出自组织接续，而且出自情报、保卫干部到公安各级负责人的人员同一。这两个物质性条件，将起源生成为机构的起点，而不只是遥远、不相关的史前史观念传说。

人员同一，并不只是一种制度的自然顺接和随意，而是刻意的组织人事安排。新中国成立初年对公安工作人事安排的历史构成考虑，在一起个例中凸显，这即是第二任上海市公安局局长扬帆的调职。扬帆于1950年6月接李士英任上海市公安局长，1951年12月被免职，改任华东公安部副部长。扬帆（又名殷扬）抗战时为新四军军法处副处长、华中局敌工部部长。上海由三野解放，三野部队主体为新四军部队（部分为原山东八路军部队），老领导潘汉年此时为分管政法的上海市常务副市长，扬帆任职上海市公安局局长似为顺理成章。但是，对此免职，扬帆自己坦然接受，他在回忆中说：“环顾全国各大区和省、市公安机关的主要负责人，几乎全是当过红军的干部，有的还是早年中央特科或延安中央社会部的老同志。”

作为扬帆前任的上海市公安局首任局长李士英，即是这样的“老同志”。如前述，李士英上世纪20年代出身于周恩来直接领导的、负责保卫中共中央安全的中央特科。其具体的工作部门又是具有传奇色彩的三科（行动科，即著名的中央特科“红队”）。从在上海租界持枪锄奸，到抗战赴苏联执行机密任务，再到解放战争时期在一个大战略根据地任社会部部长，李士英在不同历史时期，工作能力尤其是政治忠诚度，都接受了考验。这是他能被任命为首任上海市公安局长的根据。

与接替扬帆任职的许建国对比，尤可见两人资历差距。许建国1922年参加毛泽东、李立三、刘少奇等领导的中国最早的工人运动安源路矿三次大罢工，并在第一次罢工中入团，1923年转党，是中共党员中资历最老，比“大革命时期党员”（1924年1月−1927年7月）更早一代的“建党党员”。毛泽东、刘少奇等中央负责人都称他的原名杜理卿，可见许建国与中央主要负责人的历史渊源和熟悉程度。许建国在红一军团保卫局、中央社会部、华北局社会部均担任重要职务。1952年1月，许建国由天津调上海，担任华东军政委员会公安部部长、上海市委常委、副市长、市公安局长。

与前后两任不同，扬帆是知识分子出身，1932年考入北京大学读中国文学，1935年8月到中央戏剧学院前身的南京戏剧学校任教，1937年入党。曾担任记者和演剧团副团长，1939年随剧团到皖南，参加新四军。

新中国成立初期的上海情况特殊。上海是蒋介石的倚靠——江浙财团的腹心所在，又是此前西方在华利益的核心城市，资本、各种势力汇集的轴心地带，社会治安异常复杂。另外，作为当时中国最大城市、中国最重要的工业城市、经济中心，地位至关重要。掌管上海警卫，由李士英和许建国看扬帆，其革命履历和资格，似嫌不足。

履历和资格，在革命队伍内历来重要。罗瑞卿在1954年第六次全国公安会议上曾批评公安干部：“不少同志对政法各部门表现不够尊重”，“自以为公安机关干部强，自己是主角，司法、检察部门、法院是配角等”。罗瑞卿认为这种习气的原因之一就是“资格老”。由中央特科以来组织接续、人员同一，所产生的公安干部的“老资格”，对新中国成立后政权起点时公安机关的政治规格，又产生了深远影响。

对当代中国政法机关组织史进行考察，可感知到一个现象，即机构负责人规格，与机构职权配置具有因果关系，至少是共变关系：一方面，机构在政权内的位阶，由机构负责人标示。另一方面，负责人靠前的党内排名、高规格的职级配备，为机构的职权扩展，提供了组织支持。当代中国，在机构规格、人员职级和配备时，一个基本做法是遵循前例。在地方上，则是依循中央、上级的做法。由中央特科和政治保卫局与中央社会部、中央军委公安部、中央人民政府公安部相沿而至的组织、人员传承，对当代中国公安的机构规格、人员职级和配备，具有相同的制度逻辑。

由于锄奸保卫工作至关重要，在革命斗争年代，不管是白区，还是根据地，保卫工作的直接负责人，在党内都由政治局委员级别的干部担任。首任中央特科负责人顾顺章，1927年8月至1928年7月为中央临时政治局委员，1930年9月起任中央政治局候补委员。1931年6月接任中央特科总负责人（书记）的陈云，9月任临时中央政治局成员。1932年3月，陈云任政治局常委后，接任中央特科负责人的康生，1931年9月后，任临时中央政治局成员，1934年六届五中全会当选政治局委员，1935年起任中央书记处书记，1939年任中央社会部部长，1945年七届一中全会继续当选政治局委员。国家政治保卫局局长邓发是中华苏维埃共和国中央执行委员，1933年1月，上海中共中央机关与苏区中央局合并为中共中央局，任中央局成员，1934年1月，在六届五中全会上当选为政治局候补委员。

决策层对公安工作的重视，不仅体现在机构主要负责人的选任上，对于部门成员和地方机构，同样如此。对于锄奸、保卫干部，中共中央在干部匮乏的革命斗争年代，也总是舍得调政治可靠性最高、能力最强的干部来担任。1938年，中共中央与中央军委决定：“在总部、各师、各旅及军区成立锄奸局，团设特派员。”“各级军政首长及政治机关应具有最大决心，调遣最好的干部来做这种工作，应立即物色绝对忠实及有信仰的适当干部任锄奸局长。”1939年，中共中央再次要求“各中央局、省委、区党委在人力上物力上应下最大的决心建立此工作，选择政治最坚定能力上最适宜的干部建立社会部。”中共中央要求“从中央局到地委成立保卫委员会，由党的书记、组织部长、社会部长或专门负特别工作的人员组织之”，“委员会由党的书记作主席”。“中央局、区党委、省委，如有政治上坚定忠实，能力上胜任称职的干部，必须成立专门的工作部门（社会部）。”

革命年代以来，一个以工农干部熟悉的语言所表述的原则是：“既要马儿跑，又要马儿吃草。”被选任为保卫机构负责人的干部，既然政治最坚定、能力最强，基于干部激励原则，会被给予较高职级。历史相沿的职级规格，在新中国成立初年，公安机关组建时，被放大加强。

（一）公安部

1949年5月，解放军19兵团政委、时年43岁的罗瑞卿，从山西被召回北京，出任公安部长。对比当时被列入政法口的各机构，由前线召回一位主力兵团政委任部长，公安部这一人事任命很突出。

在当时列入政法口的其他机构：（1）政务院人民监察委员会主任谭平山，时年63岁，原为中共党员，1927年11月被开除党籍，1948年与李济深组建民革，为民革中央常委。（ 2）内务部部长谢觉哉为1905年清朝废科举前最末一科秀才，“延安五老”之一，时年65岁，此前任华北人民政府司法部部长。以实际切入诉讼程序的公检法司四机关来进行对比，尤可见突出。（3）最高人民法院院长沈钧儒，时年74岁，为民主人士、民盟中央副主席。（4）司法部部长史良，49岁，亦为民主人士、民盟中央副主席。（5）最高人民检察署检察长虽然由47岁的四野政委罗荣桓出任，但罗肾癌体弱，早在1946年即在苏联做了一侧肾脏切除手术，1949年平津战役后四野南下都没有参加，而且“主要精力放在组建总政和总干方面”。检察署尚在拟筹建起始，1949年11月，罗荣桓病情加重。10日，他写信给毛泽东说：“检察署长职务是否可以由李六如同志代理，以便其主持一切，请指示。”同日，毛泽东批示：“安心休养，李六如代理检察长。”所以，至1954年9月张鼎丞接任前，检察机关“一把手”实际未到职。

另一个比较是，1949年10月中央人民政府第三次会议选出政务院15位政务委员。政法口六机关中，罗瑞卿、谭平山、谢觉哉三人为政务委员。由于作为民主人士的谭平山也是政务委员，这一职务仅有部分说明意义。但是这一现象提示了，新中国成立机构人事安排中基于统战需要，许多机构行政负责人由民主人士担任，另由中共干部任党组书记，因此，应当转而对政法各机关党内负责人进行对比，更有说明性。

新中国成立初年至1956年，为七届中央委员会届内。1945年七大在延安召开时，尚在战争时代，因此产生了一个极小规模的中央委员会，仅产生44名中央委员，33名中央候补委员。未设政治局常委，设五位书记处书记和13名政治局委员。1949年中央政法口六机关六位党组书记中，仅罗瑞卿是七届候补中委。司法部李木庵、内务部谢觉哉、监察委员会刘景范，最高人民法院吴溉之、最高人民检察院李六如五位党组书记，和最高人民法院、司法部联合党组书记魏文伯，都未进入中央委员会。可见，以政法口各党组书记在党内任职规格对比，公安部尤显突出。

在机构政治规格判断上，另一个重要标识是1955年授衔时，罗瑞卿被授予大将军衔。1949年解放军全军整编，“共定二十个兵团的番号”，其中，6、11、16、17四个兵团番号为预留，未组建，实际是16个兵团。以各野战军最后整编完成时的干部配备为根据，由于1、4、12、18四个兵团分别为王震、陈赓、萧劲光、周士第司令员兼政委，因此16个兵团司令员、政委一级的干部共28人。1955年授衔时，仅一野2兵团司令员许光达、二野4兵团司令员陈赓、四野12兵团司令员萧劲光、华北野战军19兵团政委罗瑞卿四人，被授予大将军衔。其他24位司令员、政委，除去2兵团政委王世泰、7兵团政委谭启龙、8兵团政委袁仲贤、13兵团司令员程子华、20兵团政委李井泉5人先后转业地方，未授衔之外，其中17位被授予了上将，9兵团政委郭化若、14兵团政委莫文骅两位仅为中将。与罗瑞卿同在华北野战军19兵团，且为兵团司令员的杨得志也授上将。

1955年对元帅、大将、上将三级军衔的评定，首要根据是如毛泽东七大时所讲过的照顾山头，即对红一方面军、红二方面军、红四方面军和红25军、陕北地方红军，有一个平衡。但在同一个山头内，则要看历史资历。所以在同一个山头内比对，更有说明意义。红一方面军是最大山头，罗瑞卿能在红一方面军、红一军团（“双一”）众多将星中脱颖而出，获大将军衔，与红军时代以来的历史职务、资历有关。杨得志回忆：在中央苏区，罗瑞卿任红军11师政委时，他本人为该师特务连连长。1932年红四军军长林彪和政委聂荣臻升任红一军团军团长、政委，王良接任军长，罗瑞卿任红四军政委。吴法宪回忆：“罗瑞卿在红一军团任政治保卫局局长。那时的保卫局在建制上和军团司令部、政治部并行。因此，罗瑞卿当时也是红一军团领导人之一。”与军团长林彪、政委聂荣臻“他们天天在一起，行军骑马，走在一起，住在一起”。

1955年授衔时规定，已到地方工作的军队干部不授衔。罗瑞卿因同时担任公安军司令员兼政委，而成为例外。公安军与陆、海、空、防空军并列，为五大军种。国务院一个部长同时担任解放军一个军种司令员、政委，为时下仅见。罗瑞卿军衔超过空军司令员、上将刘亚楼和防空军司令员、上将杨成武，与总参谋长粟裕和海军司令员萧劲光同为大将。1954年9月一届人大确定“一府两院”架构后，公安部与两高负责人产生职务级别差距。1959年4月二届人大，罗瑞卿被提名为副总理兼公安部部长，继而，在5月，确定由罗瑞卿接替彭真任中央政法小组组长，两高负责人为小组成员。

从首任公安部长的选任配备，一方面查知公安部在建政起点时的政治规格，另一方面，进一步确证了这一任命规格对日后公安机构负责人的起点意义。二届人大届内，庐山会议后，罗瑞卿调任总参谋长，云南省委第一书记谢富治接任公安部长，谢富治先在1960年接任中央政法小组组长，继而在三届人大被选为副总理。罗瑞卿之后的历任公安部部长中，有7位系由省委（第一）书记提拔至公安部任职；2003年后迄今历任公安部长均由省委书记升任，由政治局委员或国务委员出任。

（二）公安部内设机构

公安部组建时的高规格，在内设中层部门负责人的选任上，更令研究者印象深刻。

1949年，公安部组建之初，罗瑞卿代军委起草了给各野战军前委抽要干部的调令：“决定由一、二、三、四野战军，各抽调军级政治干部一人来担任局长。其条件（一）现任军政委或军副政委、军政治部主任者；……”先后调来公安部的干部有徐子荣、雷荣天、蔡顺礼、卓雄、邓少东等。五人简历如下：

徐子荣，1927年入党，著名的北平草岚子监狱“六十一人”之一。“皮旅”（中原军区一纵一旅，即著名的皮定均旅）政委。时任一野61军政委，由中共中央华北局第二书记推荐任公安部办公厅主任兼人事局局长。

雷荣天，1935年入党，山西牺盟会1旅25团政委，太岳四分区政治部主任，晋冀鲁豫野战军四纵13旅政委，二野14军政委。公安部二局局长。

蔡顺礼，1929年入团，1932年转党，中央红军红一军团政治部教导队支部书记，中央保卫营政委。晋察冀军区政治部锄奸部部长。19 兵团65军副政委兼政治部主任。公安部武装保卫局局长。

卓雄，1930年入党，中央保卫局执行科长，1935年率队担负遵义会议的安全保卫和内勤任务。120师锄奸部部长，冀中军区锄奸部部长。东北局社会部副部长、40军政委。公安部三局局长。

邓少东，1929年入团，1930年转党，红28军手枪团分队长。新四军2师5旅政委。三野25军副政委兼政治部主任。公安部边防保卫局局长，兼公安军副司令员。

列举这五位中层干部的简历，所具有的组织人事工作意义是：

其一，新中国成立后职级确定，军队、地方党政职务有一个习惯上的称谓对应，即省军级、地师级、县团级。抽调五位军级、副军级干部作为公安部中层的局长，标注了公安部的组建规格，为日后提供了比照先例。2018年中共中央发布《深化党和国家机构改革方案》对公安、武警体制进行大改革之前，纳入武警编制的公安部警卫、边防、消防局三个局，为武警正军。既然内设机构级别为省军，从此侧面可知前文所述，为何对部长的选任资格和到任后的职级设定更高。

其二，五位局长与部长罗瑞卿一样，都来自军队的政委、副政委，而非司令员、军长、参谋长等军事主官，主要原因并非是影响作战，而是工作领域熟悉。因为解放军锄奸、保卫部门由政治部主管，而政治部工作由政治委员领导。作为军一级的政委、副政委，一方面作为直接主管领导，对于保卫工作的工作技术、方式熟悉，另外，作为政治干部，较之军事主官，对各种政策界限通常有更细致掌握，调任公安部即可迅速开展工作。

这样一个出自工作技术上的人事特征，使得公安机关的人事配备，又因与布尔什维克政党历来对政委制度的重视相重合，而更加持重。虽然中共与俄共（布）、联共（布）不同，“不完全像苏联军队不少军事干部是从白军中转过来的，政治委员是党派到军队里监督一切的”。但是，一如政委在红军时代被称为党代表一样，“政委是代表党的”。由于中共中央主席毛泽东曾担任红一军团政委、红一方面军总政委，新中国成立后，对一些虽已转业到地方，但曾在军队担任过政委职务的地方党政干部，其他人依然称呼其为政委，以示尊重。从前线抽调五个野战军军级政委、副政委，作为公安部五个局的局长，再次提示了公安部在起点时的被重视程度。

在有了部长、副部长和各局局长之后，为了尽快使公安部开展工作，“中共中央和中央军委又陆续从华北补训兵团、华北军政大学、华北革命大学、苏南公学以及各地党委抽调大批干部和青年知识分子进入公安部，并从部队抽调师级干部100名、团级干部300名作为骨干”。抽调的军队师、团级干部数量，在政务院其他部委组建时罕见。

细研中央特科以来，尤其是新中国成立初年，由公安部长和各局局长标示的机构规格的意义在于，历史相沿的各级公安干部的人员配备，成为政法体制“大公安”格局初始形成时的组织人事基础，为此后公安高于其他政法各部门的规格职级配备，提供了制度起点。

鲁滨孙称：“生活中没有一个情况可以只根据它眼前的情景就得到全面的了解。”“历史学家仍然使自己处于这样的状况，像是一个人睡在一张陌生的床上醒来，希望通过仔细清查房中家具来弄清他在何处。通过回顾过去，才能消除这种陌生奇怪的感觉并了解自己所处何方。”诉诸历史，将中国公安与英国警察的制度差异看得极为清楚，也因此对于在公安体制改革中，如何适应新的社会结构变迁，提供了长时段视野。以历史的断裂性，夸大时代之间传承的不可靠的新批评主义，在当代中国政法体制“大公安”格局的连续性这一主题上，并不能成立。

组织的实质，是一个制度丛、规则束、规范的集合，因此，组织具有超越个体生命和时间、空间边界的力量。组织的接续，将工作方法、技术、规程为要素的工作方式进行了沿革、传递。细析当代中国公安的组织史发生，感知到至少在四个方面，革命年代相沿连续的组织人事传承，成为当代政法体制内“大公安”格局发生的结构性力量：

其一，作为公安部历史前驱的机构及人员配备，并与此直接接续的1949年公安部组建时的人事、政治规格，在政法口的各部、委、院、署中为仅见。这是公安时下作为政法机关“老大”地位的历史始基。

其二，因为新中国成立初年的公安干部，与1927−1949年的情报保卫干部人员一致，而这些干部在革命年代生死较量的斗争中，经受了反复考验，从而被高度信任。在涉及公安、检察院、法院、司法行政等各机关职权配置时，决策层表现出对公安的偏爱，一方面，出于“不束缚公安在对敌斗争中的手脚”考虑，较少给予公安机关外部的程序限制。另一方面，将从犯罪侦查到社会治安管控极为宽泛的职权，交给公安机关行使。

其三，任何一种工作方式积久之后，即成为融于思想和行为中的习性。从红军时代的保卫干部相沿成为新中国成立初年各级公安机关的负责人，被赋予了塑造制度的机遇：在制度初建，各个机构尚具有最大可塑性时，以自己的意志锻造整个体制。此前革命年代已内化为一种身体性的对敌斗争工作方式，随着行动主体的连续，跨越了人为设定的历史分期节点，与此前革命时代形成一种无接缝的延续，带入新中国成立之后的较长时期。

其四，因为公安的机构、人员规格高，负责人能参加中央和地方党委核心的议事决策会议，因此在政法各部门中具有最强的话语权，从而能以自己对社会秩序、犯罪控制的理解，形塑政法体制。

以上四个方面决定了此后政法工作的基本构造，构成当代中国政法体制“大公安”格局的基本内容。

随着制度初始条件的变化，革命年代锻造出的各种体制、机制，因为政治、经济、社会的更易，出现制度变迁需求。一是公安机关面对的不再是此前革命年代划分的敌人，而是基本群众的子弟。其二，革命年代对权力行使具有制约力的各种因素消散或弱化。

2018年，《宪法》进行修正，将“序言”第十、第十二两个自然段中的“革命和建设”，修改为“革命、建设、改革”。“分期”问题意义重大，古史“分期”研究曾被称为中国历史学的五朵金花之一。革命（新中国成立前28年），建设（新中国成立后头三十年），改革（1978年之后）三个分期，对于政法体制叙事进行了重塑。在改革年代，对“大公安”格局进行制度调整，原因之一是在新时期所显露出的弊端，外化出的一个表现即是因为职权过大并不受制约而滥用职权。

早在1983年中共中央书记处第三十次会议讨论成立国家安全部，分减公安部职权时，就认为：“长期以来，广大人民群众对公安部门不是一点感情没有，但不像对军队那样亲切。”在公安部布置各地公安机关的学习讨论中，很多人认为公安机关的确存在着老框框多、职业病多。对于公安改革，时任中央政法委书记乔石说：“新中国成立之前，人民看共产党好不好，先看八路军、新四军或者解放军好不好。新中国成立后，共产党的威信高不高，公安部门、人民警察部队是一个很大的门面。”

因此，如同改革开放以来的经济改革，很大程度是对国家计划委员会这个机构职权进行改革一样，政法体制改革，其中一个重要内容是对“大公安格局”进行调整。以彭真确立的分工负责、互相配合、互相制约为原则，从1983年政法体制大变动，到行政诉讼法、行政处罚法的颁布，尤其是1996、2012、2018年历次刑事诉讼法的调整，及至2018年中共中央对公安体制进行改革，如何重新配置公安职权，成为研究当代中国政法体制改革一条新的主线。

〔本文为国家社会科学基金一般项目“当代中国政法改革中的机构职权配置”（20BFX032）的阶段性成果〕

  《学术月刊》2021年第6期目录及摘要

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    熊月之 | 上海城市集聚功能与中国共产党创立