【摘要】藏传佛教活佛管理是历代中央政府重点关注的民族宗教事务之一。国民政府成立后，在边疆危机之际，沿袭清朝政府管理办法，结合时代的需要，建立了一套初具规模的管理体系，包括活佛转世制度、活佛奖励办法、活佛惩处办法等。这对国家宣示对西藏地方主权，规范藏传佛教活佛管理制度，引导藏传佛教领袖稳定边疆地区社会起到了一定作用，其历史经验及教训值得关注。
【关键词】蒙藏委员会；活佛管理；转世制度；藏传佛教
【作者简介】喜饶尼玛，中央民族大学二级教授，博士生导师，享受国务院政府特殊津贴专家，兼任中国民族史学会副会长等。李双，广东技术师范大学民族学院副教授。
【文章来源】《民族研究》2019年第5期，原文注释从略。
历史上，藏传佛教活佛属于寺庙中上层，有些是教派领袖。他们对蒙藏地方的政治、宗教、经济等起着重要作用，也是中央政府有效管理西藏地方的特殊力量。所以，历代中央政府高度重视对活佛的管理。1793年清朝政府颁布《钦定藏内善后章程二十九条》，是中央政府管理藏传佛教活佛制度化的标志。南京国民政府从成立之初，就较为重视藏传佛教活佛的管理，以后又相继制定了一系列具体政策，规范藏传佛教活佛的管理，引导宗教领袖为边疆政治稳定服务。学界关于藏传佛教活佛的研究较多，但对于国民政府采取何种理念处理活佛转世制度，有何种奖惩措施，则涉猎很少。故本文不惮弊陋，试对国民政府对藏传佛教活佛的管理措施进行梳理与评析，以求正于方家。
活佛转世具有历史定制与宗教仪轨，清朝时期由理藩院和驻藏大臣具体负责。国民政府承袭了这一管理职能，由蒙藏委员会主司其事。20世纪30年代，国民政府相继出台《管理喇嘛寺庙条例》《喇嘛转世办法》等一系列的宗教法规。这些政策的出台与落实，不仅逐步引导活佛转世制度走上法制化，还体现出国民政府管理藏传佛教活佛沿袭历史定制的核心理念。这既从法理上维护了中央与西藏地方的隶属关系，又具可操作性，使藏传佛教的活动有章可循，在一定程度上遏制了当时西藏地方少数人的分裂主义倾向。南京国民政府成立之初，在处理藏传佛教问题上采取援引相关法规的原则。1927年8月12日，南京国民政府“援用以前法律之决议案”，规定一切法律在未颁布以前，继续援引不与国民党党纲或主义，或与国民政府法令相抵触的法律。1929年8月，国民政府最高法院认定清《理藩部则例》为特别法，“在未经颁布新特别法令以前，得酌予援用”。这说明国民政府承认了前清的对藏治理办法，以保证治藏法规的延续性，并将《理藩部则例》等作为国民政府早期处理藏传佛教活佛转世的重要依据。1931年蒙藏委员会驻平办事处依照旧例，掣签锡林郭勒盟广法寺、惠缘寺、锡迪寺三寺呼毕勒罕。但《理藩部则例》在处理活佛转世事务上，存在边界模糊、体系杂糅的问题，已难以适应治理宗教事务的时代需要。1933年12月17日，十三世达赖喇嘛于布达拉宫圆寂，其转世事宜引起国民政府高度重视，认为中央政府“统驭西藏政治，必先把握宗教首领之产生权也”。鉴此，1935年10月，蒙藏委员会委员长黄慕松致电西藏地方政府，指出达赖转世应遵守清乾隆五十七年（1792）制定的金瓶掣签制度，慎重寻访，并要求将寻访进展随时报告中央。此外，国民政府“参考前例，斟酌现情”，制定了《管理喇嘛寺庙条例》《喇嘛转世办法》等。其中《喇嘛转世办法》是中央政府针对藏传佛教活佛转世首次制定的专门管理办法，将历时600多年的活佛转世体系以法律条文的形式规范下来，不仅使得活佛转世制度进一步具体化，更具操作性，也在当时历史条件下做到了有法可依。在此基础上，蒙藏委员会于1938年10月拟定了《十四世达赖喇嘛转世掣签征认办法》，1942年2月又拟定了《征认班禅呼毕勒罕办法》，进一步规范了藏传佛教活佛转世制度。活佛转世制度有一套完备且程序严密的宗教仪轨和历史定制，在这一过程中，中央政府通过批准寻访、看视灵童、主持掣签仪式和坐床典礼，特别是册封等管理制度的实施，形成了历史定制，成为活佛转世制度的核心内容。此处的历史定制是指清代延续下来管理藏传佛教活佛转世的制度。1938年，蒙藏委员会委员长吴忠信对此给予较高的评价：“清高宗明鉴及此，对于喇嘛之转世方式，经多年之研讨，始颁金本巴瓶指认呼毕勒罕定制，法良意美，存心深远，其所以杜纠纷防奸谋者在此，怀柔蒙藏悦服边疆者亦在此。现虽时代变迁，而宗教势力之潜伏于蒙藏地方者仍甚普遍，本会二十五年呈准公布之喇嘛转世办法，亦不过依据上述，加以条文之厘订，以期便于适用耳。”由此可知，《喇嘛转世办法》及相关规定作为活佛转世的基本法律依据，在内容和形式上基本延续了清代管理藏传佛教活佛转世的历史定制。其一，明确转世活佛范围。清初活佛转世制度在蒙藏地区普遍实行，活佛数量巨大，特权阶级又为争夺活佛认定大权争斗不断，严重影响着边疆社会稳定。为此，1792年乾隆帝特颁文圈定转世活佛范围：“凡蒙古番子部落呈报呼图克图大喇嘛之呼毕勒罕出世，准于闲散台吉或属下人等及唐古特平人之子嗣内指认，其达赖喇嘛、班禅额尔德尼之亲族，及各蒙古汗、王、贝勒、贝子、公、扎萨克台吉之子孙，均禁止指认呼毕勒罕，凡各处之呼图克图，及旧有之大喇嘛等圆寂后，均准寻认呼毕勒罕，其无名小庙坐床，从前并未出有呼毕勒罕之寻常喇嘛已故后，均不准寻认呼毕勒罕。”《喇嘛转世办法》承袭清制，第二条规定“以往未获转世地位之寻常喇嘛圆寂后，均不准寻任呼毕勒罕”，第七条规定“凡呼毕勒罕候补人，禁止在达赖喇嘛、班禅额尔德尼、哲布尊丹巴呼图克图之亲族中及蒙古各盟旗现任长官之家属内寻认。”其二，活佛圆寂和灵童寻访须呈报中央。清代，达赖喇嘛、班禅额尔德尼圆寂后，须由驻藏大臣呈报中央。如五世达赖圆寂后，第巴·桑结嘉措隐匿不报，康熙皇帝获知实情后立即下诏对桑结嘉措严辞痛斥。自此从六世达赖至十二世达赖圆寂后，驻藏大臣和西藏地方政府均呈报中央，并将灵童寻访事宜时时呈送中央政府。《喇嘛转世办法》第三条将此程式进一步规范化：“达赖喇嘛、班禅额尔德尼……呼毕勒罕等圆寂后，应报由该管地方最高行政机关，转报蒙藏委员会备案。由其高级徒众寻找具有灵异之同年龄幼童二人，作为各该喇嘛之呼毕勒罕候选人，报由该管地方最高行政机关，转报蒙藏委员会查核，分别掣签。”其三，规定转世灵童掣签地点和流程。金瓶掣签制度定于清朝，是中央政府有效行使对藏治权和管理藏传佛教活佛转世的重要举措。1793年的《钦定二十九条章程》第一条就立下了金瓶掣签制度，随后历朝对其修订，至成书于1849年的《钦定理藩院则例》卷58喇嘛事例三中的“指认呼毕勒罕定制”对转世灵童掣签地点和程序做了明确规定：“西藏所属各地方及西宁所属青海番子等处所出之呼弼勒罕，均咨行驻藏大臣会同达赖喇嘛缮写名签，入于大昭供金本巴瓶内公同掣定。其蒙古各部落所出之呼弼勒罕，呈报理藩院，理藩院堂官会同掌喇嘛印之胡图克图缮写名签，入于雍和宫供奉金本巴瓶内公同掣定。”《喇嘛转世办法》第四条、第五条基本上沿袭“指认呼毕勒罕定制”。但值得指出的是，新条文增加了两项内容：一是首次将西康藏区活佛转世纳入中央政府管辖范围。有清一代，康区活佛不在清政府正式册封与管理之列。民国时期发生的康藏纠纷、诺那事变等一系列康区政教问题，让国民政府认识到当地藏传佛教的特殊影响，因此特意在《喇嘛转世办法》中明确了中央政府与西康藏传佛教领袖的关系。二是经1938年修订的《喇嘛转世办法》明文赋予蒙藏委员会对掣签地点变通的权限。清代有关活佛转世的规定和1936年《喇嘛转世办法》均未涉及这一内容。1937年8月北平沦陷，雍和宫已无法承担掣签活佛转世灵童的责任。同时青海、新疆等边远地区远离北平，为便于灵童掣签，政府必须对《喇嘛转世办法》中灵童掣签地点予以变通。其四，批准活佛认定方式。坐床是活佛正式认定的仪式，当正式坐床并裁撤“呼毕勒罕”字样后方能获得活佛资格，继承其前世的职衔。《钦定理藩部则例》卷56喇嘛事例一“胡图克图等裁撤呼弼勒罕字样”规定：“达赖喇嘛、班禅额尔德尼、哲布尊丹巴三人转世后，应由钦差大臣前往照料坐床，即于坐床之日裁撤呼弼勒罕字样。驻京八大呼图克图转世后，由面见皇帝后撤呼弼勒罕字样。其他活佛则由该管大臣盟长等核实报院，裁撤呼弼勒罕字样，概不准私自裁撤。”《喇嘛转世办法》第六条基本上采用“中央政府派大员前往照料坐床”“觐见国民政府主席”“裁撤呼弼勒罕字样”等形式。其五，强化活佛印信的管理。《钦定理藩部则例》卷56喇嘛事例一“达赖喇嘛圆寂转世后印信册敕分别办理”规定：“达赖喇嘛、班禅额尔德尼和哲布尊丹巴圆寂后，其印册分别移交驻藏大臣和库伦办事大臣，转世后，由中央政府派大员授予新印；其他呼图克图等活佛圆寂后，其印册移交各寺庙的商卓特巴，转世后，由内阁更换重新授予。”《喇嘛转世办法》第九、第十、第十一条基本上继承清制。其六，监管对前辈活佛物品之使用。《钦定理藩部则例》卷56喇嘛事例一“呼图克图等圆寂转世后前辈恩赏物件不得擅用”规定转世活佛在经中央政府批准后，才有权使用前辈物品，“凡各呼图克图前辈所得恩赏物件，除达赖喇嘛、班禅额尔德尼、哲布尊丹巴呼图克图之黄布城，系例准支搭。黄车、黄轿，并章嘉呼图克图紫禁城内赏用黄车系历世乘坐，应于坐床及裁撤呼弼勒罕之日，准其分别支用外，至章嘉呼图克图等历蒙钦赐各件，系属特恩，不得擅用，均俟裁撤呼弼勒罕后，请旨遵行”。对此，《喇嘛转世办法》第十二条沿用清制：“凡转世喇嘛，其前辈所得中央特给物品，除旧例可以使用者外，其余非经蒙藏委员会呈奉核准后，不准擅用”。其七，活佛转世最高决定权在中央政府。清朝时期，十世、十一世、十二世达赖喇嘛是经金瓶掣签选定的。其中，清中央政府公开否决过西藏地方政府关于免除九世达赖喇嘛转世灵童掣签的申请。同时，清朝政府也免予九世达赖和十三世达赖金瓶掣签手续，但都依法履行了既定程序：先经驻藏大臣看视幼童是否“灵异卓著”，再经西藏地方政府具文呈请中央免予掣签手续，最后由皇帝做出最终的决定，免于掣签。这说明，在清代免除活佛转世灵童掣签手续，最终决定权在中央政府。在十三世达赖喇嘛转世灵童是否免于金瓶掣签问题上，国民政府承袭清制。1940年，西藏地方热振摄政请求蒙藏委员会委员长吴忠信呈请中央政府援照十三世达赖喇嘛的先例，准予免除“青海灵儿”的掣签手续。由于事关国家主权的行使，吴忠信认为必须呈请中央政府最终核定。吴忠信依照历史定制，向西藏地方提出两个条件：一是由其亲自事先看视幼童是否灵异；二是由热振摄政具文呈请中央政府免除金瓶掣签手续。吴忠信看视灵童后，热振摄政即具文呈中央政府，以青海灵儿“慧性湛深，灵异特著，查系第十三辈达赖喇嘛转世”为由，呈请免除金瓶掣签手续，后经中央政府复电核准。由此可知，十三世达赖喇嘛转世灵童的最终认定权在中央政府。![]()
1940年蒙藏委员会委员长吴忠信在拉萨看视十三世达赖喇嘛转世灵童拉木登珠
经以上对比分析可知，《喇嘛转世办法》及相关规定在活佛转世范围、活佛圆寂和转世灵童寻访须呈报中央、转世灵童掣签地点与程序、活佛认定方式、活佛印信管理、活佛前辈物品的使用、免除金瓶掣签的最高决定权等问题上，大体上与清代有关活佛转世的规定是相同的。这是因为清朝政府在管理藏传佛教活佛上有章可循，牢牢掌握了达赖喇嘛、班禅额尔德尼等大活佛转世的控制权，使之规范化、制度化，充分体现了中央政府权威，这系列措施又得到藏传佛教界的拥护。因此，制定《喇嘛转世办法》，延续历史定制，成为国民政府规范活佛转世制度的一项重要举措。国民政府以此为据，依法办理了十四世达赖喇嘛和十世班禅的认证坐床等，有效地实施了对藏治权。国民政府为了更好地对藏传佛教活佛进行管理，采取了奖励机制，激发、引导活佛沿着政府所希望的方向去行动。同时为了克服民初随意封赏活佛而造成管理上混乱的弊端，国民政府将清朝政府奖励活佛的事例予以系统化和法规化，于1936年2月10日制定《喇嘛奖惩办法》，对喇嘛奖赏种类和条件做了较为详细的规定。分为：晋给名号（如呼图克图、诺门罕、班第达、堪布、绰尔济等），给予封号（如禅师、法师等），加给字样（如辅国、阐化等字样），职任喇嘛（如扎萨克达喇嘛、副扎萨克达喇嘛等）得以应升之阶级尽先叙用，酌给奖金或奖品，加衔，记大功，记功，传令嘉奖或题给匾额等九种。择其大要，略述如下：
对于藏传佛教活佛而言，有了政府封赏的名号就意味着地位、职务，也就意味着有了合法的政治身份，自然成为其终身追求。清王朝在管理活佛封号上，既吸收了历代王朝对内地汉僧的有效管理措施，也吸收发展了藏传佛教历史上对活佛封号的授予、加封等办法。需要指出的是，在阅读清朝管理活佛的文献中，经常会出现光绪《钦定理藩部则例》中的相关表述，即：凡呼图克图、诺门罕、班第达、堪布、绰尔济，系属于职衔。国师、禅师，系属名号。该呼图克图等除恩封国师、禅师名号者，准其兼授外，概不得以呼图克图兼诺门罕、班第达、堪布、绰尔济等职衔，亦不得以国师兼禅师名号。追究历史根源，国师、禅师主要是授予得道高僧的封号，一般不与实职挂钩，是颇具影响力的一种荣誉称号。西夏将僧侣封号等级化，分帝师、国师、法师、禅师等，这一制度在元、明时期得到继承与发展。呼图克图、诺门罕、班第达、堪布、绰尔济都是职衔性封号，考其词源，均来自蒙古语、藏语，受封对象仅限于藏传佛教界。因为藏传佛教格鲁派领袖（达赖喇嘛、班禅额尔德尼）和具有特别政治权利的蒙古汗王（如俺答汗、固始汗）都可以授予僧侣这类封号，而这些活佛在蒙藏地区又具有相当大的影响力，为此清朝政府出台一系列政策法规，将这些活佛封号纳入其管理之下。相比之前，清王朝在管理藏传佛教活佛封号上，具有多元化特征。北京政府时期，中央政府仅在1912—1915年，就授予各类称号活佛及“有功”喇嘛240余人。这对当时稳定边疆民族地区局势发挥了重要作用，但也因政府缺少活佛奖励的具体标准，出现了管理上的混乱。而国民政府授予活佛封号十分严格，有详细的规定：“一、有大功勋于国家；二、在地方有一定的功绩；三、道行高深并为多数信众所崇信；四、精通经典，坐床教经三年以上，成绩显著，或举行法会有多人皈依；五、对庙产、庙宇及僧侣管理有方者。”从国民政府实际授予、加封活佛封号的案例可以看出，这期间较少授予、加封职衔性封号。笔者仅查阅到两例：一是1931年木里土司项此称扎巴派属下前往南京觐见蒋介石，获诺门罕名号。二是1937年国民政府为表彰伊克昭盟广慈寺堪布诺门罕噶拉藏伊希“近复修庙敦教，丕振宗风，裨益治化，令德孔昭”，晋给呼图克图封号。这期间，由于管理问题，也出现个别特殊情况。如1932年，九世班禅授予不属于任何活佛系统的高级喇嘛达巴•洛桑丹增•晋美旺秋为“班智达热呼图克图”。1946年初，摄政达扎活佛在“西藏国民大会”上自封“杰布呼图克图”名号。西康格热喇嘛来到内地后，自称“诺那呼图克图”。对于这些不属于中央政府正式册封的活佛，国民政府采取默认的态度。对于元以来“国师、法师、禅师”之类的封号，国民政府继承了清代的封号制度，而且有了新的发展，形成了一套较为严格、系统的封号体系，其特点有三：一是国民政府重划活佛封号等级，严格封赏。清代藏传佛教活佛的封号等级为国师、禅师，国民政府则重新划分为禅师、法师。国民政府的活佛封号没有国师一级，这是因为民国以来历届政府实行“宗教自由政策”，自然不会与尊藏传佛教为国教的清朝一样设立国师。同时，国民政府注意严格封赏，有资料表明国民政府在1931—1947年间授予活佛封号的仅有12位（含非活佛转世世系的高僧喜饶嘉措被封为“辅教宣济”禅师）（具体参见表1）。需要指出的是，国民政府授予十三世达赖喇嘛、九世班禅、七世章嘉呼图克图大师的封号，是按照《喇嘛奖惩办法》中“奉中央政府特奖者”实施的。二是慎加字样。字样为活佛封号的配套措施，集中体现出中央政府对活佛的态度。国民政府对活佛封号上加字有详细规定：“一、呼图克图得以其名号上加给四字或二字（字样），并得叠加之。二、诺们汗以下名号喇嘛，得酌给相当字样，但不得重叠。”国民政府对字样的选用，较为慎重。对于维护国家统一的活佛，给予“护国”“辅国”的字样；对于促进宗教发展的，给予“辅教”“阐化”的字样。如1934年，国民政府为表彰西藏地方摄政热振活佛在维护国家统一和促进佛教发展方面的功绩，特颁予“辅国普化禅师”封号，称：“热振呼图克图阐扬道化，世著令名，自达赖圆寂，综摄全藏政教，翊赞中央，抚绥地方，丕绩懋昭，深堪嘉尚。着给予辅国普化禅师名号，以示优隆。”字数的多少，表达的肯定程度也不同。九世班禅生前封号加字为六字的“护国宣化广慧”，在其圆寂后，国民政府为褒扬班禅翊赞统一，勤宣德化之功，决定追赠其八字的“护国宣化广慧圆觉”。这值得指出的是，国民政府授予活佛封号加字字数最高的为十三世达赖“护国弘化普慈圆觉”和九世班禅“护国宣化广慧圆觉”，这说明，国民政府对所颁封号加字数加以限制，最高不超过八字。![]()
1935年国民政府加封热振活佛“辅国普化禅师“名号的册文
三是活佛视中央政府授予的封号为至尊。霍姆斯•维慈在《中国佛教的复兴》一书中指出：在二十世纪二三十年代来内地游历的喇嘛……得到中央政府颁发的荣誉头衔之后，返回西藏可在自己辖区享受更高的地位，而不是像学成回去的学生一样。1934年，“西藏民众代表”程文渊、李春先在《藏民代表向中央之报告》中，谈到西藏上层人士在讨论九世班禅接受国民政府册封一事，指出“其时三大寺中色拉寺之堪布，曾于会议提出，谓西藏仍属中国统治，颁赐封典，政府自有权衡，况班禅佛师为吾全藏教主，中国赐以封号，实为尊重吾藏宗教”。因此，许多活佛主动向国民政府争取封号。如1934年嘉木样呼图克图和兴萨班智达请求九世班禅呈请国民政府授予其封号。抗战期间，策觉林呼图克图多次请求国民政府给予封号，蒙藏委员会在多方核查其与《喇嘛奖惩办法》第五条“所载事迹相符”后，才呈请国民政府加给“辅教普慧禅师”封号。匾额作为中国一种特有的文化符号，不仅具有门户标识的作用，还被历代统治者和文人赋予更深层次的政治和文化象征意义。有学者指出：“在我国历史上中央王朝直接给藏传佛教寺院敕赐匾额，具有十分重要的政治意义。皇帝赐给影响一方的佛教寺庙匾额，既标志着该寺院服从中央王朝的管理，又提高了中央王朝在信仰群众之中的威望。”国民政府依据活佛品行、教化事功、寺庙贡献等，给予相称的匾额。抗战期间，为表彰青海塔尔寺安定蒙藏社会与支持抗战的功绩，国民政府高官纷纷为青海塔尔寺视察题匾，蒋介石题赠“佛法正宗”匾（1942）、考试院长戴季陶题赠“护国保民”匾（1934）、监察院长于右任题赠“光明圣地”匾（1941）、行政院长宋子文题赠“三轮不息”匾（1935）、教育部长朱家骅题赠“遍覆大千”匾（1940）。1940年，拉卜楞寺第五世嘉木样活佛回到甘南后，以自己的特殊身份投身于抗日救亡运动中。1941年，为进一步支持中央政府抗日，嘉木样呼图克图下令拉卜楞寺所属108寺组织慰劳抗日前线将士代表团前往重庆献旗致敬，捐献羊皮万张，并发表《敬告全国同胞书》和《敬告全国抗战将士书》，表明拉卜楞寺的抗战立场。1943年，嘉木样呼图克图又委派其长兄黄正清带队，亲赴各战区看望慰劳前线将士，向国民政府捐献30架飞机，计国币600余万元，创边疆少数民族向国家献礼最高纪录。1946年，为表彰拉卜楞寺五世嘉木样的这一爱国行动，国民政府主席蒋介石特颁“输财卫国”匾额一方。与此同时，拉卜楞寺僧俗迎匾行动表现出了他们对中央政府颁发匾额的重视与期许：“嘉木样大佛在寺特建牌坊一座，率全寺僧人各部落代表开会恭迎，即日升殿，并由全寺僧诵经祈祷国运昌隆，主席健康，送迎仪式至为热烈，参加者近万人。”其间，蒋介石还题赠“慈日常昭”匾，考试院长戴季陶题赠“重兴正法”匾，行政院长宋子文题赠“法法如是”匾。国民政府时期，因历史原因，藏传佛教活佛不仅具有宗教功能，还在政治上扮演着重要角色。国民政府成立之初，提出政教分离的治藏政策。1929年6月，蒙藏委员会委员刘朴忱谈到中央治理西藏时，提出要“政教分离”，引导西藏人民摆脱宗教首领的统治。这一思路，显然有违当时中央势力不能改变甚至影响西藏权力结构变化之状态，后经蒙藏委员会邀请熟悉藏情和西藏宗教上层人士商讨，其治藏策略逐渐发生变化。1935年，九世班禅大师提出以“宗教”促“政治”的治藏原则，“期以宗教力量，推动政治，宏发利生，同登觉岸，团结五族”。同年蒙藏委员会委员长黄慕松向行政院提出：对于恢复中央与西藏地方的正常关系“屡加思索，总觉从政治方面入手，不如由宗教关系因势利导收效较宏”，对此，以“宗”促“政”正式成为蒙藏委员会治理西藏地方的原则之一。![]()
在此基础上，为发挥藏传佛教活佛影响力，国民政府给予其一定的政治地位，鼓励他们参与政治活动。在中央政府层面上，这些活佛被选入国民政府委员会、国民党中央委员会、立法院、监察院、国民参政会、蒙藏委员会等多个部门（具体参见表1）。在地方上，他们被延请进入地方民意机构、行政机关和国民党党部。如诺那呼图克图为西康建省委员会委员，诺门罕宋堪布为甘肃省参议会议员等。同时，这些活佛接受中央政府任命在蒙藏地区从事政治宣传活动，如九世班禅为“西陲宣化使”、章嘉呼图克图为“蒙旗宣化使”，诺那呼图克图为“西康宣慰使”等。这一措施，在一定程度上起到了维护民族团结和边疆稳定的作用。
由此可知，国民政府奖励活佛的措施，在一定程度上引导了藏传佛教与民国社会相适应。历史上，藏传佛教活佛多专注于宗教事务，较少关注国家和地方社会事务。在《喇嘛奖惩办法》颁布前后，许多活佛以自身的影响力，报效国家、服务社会。最突出的有两点：
一是参与抗日救亡活动。国难当头，藏传佛教活佛基于爱国热情，与各民族同胞一道，超荐死难军民，祈求战争胜利，捐款捐物。九世班禅、诺那、圣露等活佛组织了“康藏旅京同乡抗日救国会”“蒙回藏联合慰劳抗日将士代表团”等抗日救亡团体，深入边疆和抗日前线宣传抗战。同时，活佛向国家捐输财物，实力支持抗战。如抗日战争爆发后，九世班禅捐助前方抗战将士医药费3万元，还认购救国公债2万元，以作抗敌救国之用。二是兴办学校。在国民政府奖励政策引导下，活佛开始重视现代化教育。1931年九世班禅设立西藏班禅驻京办公处附设补习学校。五世嘉木样呼图克图成立了藏民文化促进会、藏民小学、拉卜楞寺青年喇嘛职业学校、拉卜楞女子小学等。七世敏珠尔呼图克图创办了西宁汉蒙小学3所，以及大同民族学校。1939年，甘肃禅定寺宋堪布创办了卓尼禅定寺喇嘛半日制学校。为表彰活佛兴学的功绩，国民政府颁给敏珠尔呼图克图“发扬文化”和“教先养正”匾额。表1 国民政府奖励藏传佛教活佛表
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活佛属于特权阶层，如果缺少政府有效的监管与惩处措施，可能会滋生较为严重的政治和社会问题。清朝时期，乾隆皇帝明确表示“朕于黄教素虽爱护，但必于奉教守法之喇嘛等方加以恩遇，若为教中败类，罪在不赦者，即当明正典刑，断不稍为袒护”，进而对藏传佛教活佛进行了多方面的禁约与惩处。为此，国民政府参考清政府惩处违法藏传佛教喇嘛的事例，在《喇嘛奖惩办法》中做了具体规定。喇嘛惩处的种类有剥黄还俗，褫除名号，取消封号，取消字样，免职或降调，罚钱粮，取消加衔，记大过，记过，传令申斥等十种。同时对喇嘛惩处的适用条件、喇嘛惩处程序等也做了具体规定。其中，国民政府处理章嘉案、瑞应寺案、安钦案等例子，能较好地反映其对喇嘛惩处的程序与力度。
1930年9月，北平雍和宫的得木齐，兼管理雍和宫办事处常务委员伯云和什克、雅尔扎布等，向蒙藏委员会呈控章嘉呼图克图，条列六项罪行。之后，甘珠尔瓦诺们呼图克图、归化城总管喇嘛席勒图呼图克图等纷纷向蒙藏委员会控诉章嘉呼图克图的过失，如公然抵制蒙古会议、残害同教等，并极力要求蒙藏委员会撤销其封号。为此，蒙藏委员会深度参与了处理章嘉呼图克图案。经蒙藏委员会详细调查后发现，章嘉呼图克图有两大问题：一是经济问题。章嘉驻京办事处处长李长砺冒领办公经费，即吃空饷。同时由章嘉管理的北平喇嘛事务处也出现严重的经济问题。北平喇嘛事务处是一个向北平、热河等官方办理的寺庙喇嘛发放薪水的机构，自前清时即成定制。1930年1月，国民政府开始按月发放喇嘛钱粮3000元，交予章嘉驻京办事处处理。但在发放过程中，李长砺克扣了不少钱财。二是政治问题。在阎锡山担任蒙藏委员会委员长期间，对蒙古王公、喇嘛的封赏要求实施放任主义，“故凡关于王公、喇嘛请求袭爵加封者，概置不理，亦不明加限制”。在此情形下，章嘉呼图克图自称为与达赖、班禅同等地位的宗教领袖，为内蒙古格鲁派领袖，擅自在其名刺上印管理平、辽、热、察、绥、五台山，并内蒙古等寺字样。蒙藏委员会依据清代《理藩院则例》查明，章嘉原为驻京八大呼图克图之一，其地位远逊于达赖、班禅、哲布尊丹巴呼图克图，而仅管理北平、五台山等处数十座寺庙，并非其所称“管理内蒙一切喇嘛寺庙的宗教首领”。蒙藏委员会在第七次临时会议上制定了惩治章嘉办法：暂时保留章嘉呼图克图的职衔，不得再干预蒙古政治；取消章嘉大国师名号；对是否免除章嘉蒙藏委员会委员一职，由国民政府核准；请求撤销章嘉驻京办事处。面对蒙藏委员会给出的严厉处分，章嘉绕过蒙藏委员会，直接向行政院申诉，并发动所属寺庙喇嘛向行政院上书，称控诉章嘉内容不实。面对蒙藏委员会给予章嘉呼图克图的严厉处分和章嘉的申诉，行政院选择站在章嘉一方，否定了蒙藏委员会撤销章嘉大国师封号的提议，保留了其蒙藏委员会委员一职，章嘉驻京办事处和北平喇嘛事务处也予以保留。行政院还下令，对于章嘉的其他处分，应由蒙藏委员会在会内议处。瑞应寺为卓索图盟东土默特左旗的一座格鲁派寺庙，盛时有僧人千余，“黑徒”千余户。1930年10月，瑞应寺喇嘛及附近十七村施主因该寺业什达尔斋活佛欺辱僧众，挥霍庙产，买妓为妻，败坏佛家名声等，向蒙藏委员会驻平办事处控告，要求严加惩处。接到呈告后，蒙藏委员会指令古北口台站管理局局长汪自洋亲赴该寺调查，确认举报属实。随后，蒙藏委员会详细调查了瑞应寺历史，结合最新证据，向行政院报告并提出了善后办法十条，其惩处要点有二：“一是革去业什达尔斋一切名号职任，依法惩办。二是革去该案帮凶札萨克喇嘛察隆噶、达喇嘛达木林扎布等人的名号职任，并驱逐出寺”。业什达尔斋活佛从《蒙藏周报》上得知自己被惩处的新闻后，立即携妻藏匿。在多日未见正式处置命令后，该活佛开始肆意妄为：一是报复举报僧俗；二是倒卖庙产。附近土匪见业什达尔斋财产丰厚，遂绑架其岳父高某索要高额财物。业什达尔斋却反向阜新县政府控告：绑架为瑞应寺控告代表勾结绑匪所为，请求严惩。在此情形下，瑞应寺僧俗代表札木苏上呈蒙藏委员会请求明令惩治业什达尔斋。接到呈报后，蒙藏委员会回复札木苏等候政府命令，并将瑞应寺案件最新情形呈请国民政府核定。然而，行政院却下令蒙藏委员会“审慎办理”瑞应寺案。次年1月，蒙藏委员会对瑞应寺原案予以变通，呈行政院修正并经十四次国民政府会议决议批准。其惩处要点：“一、革去业什达尔斋一切名号职任，勒令出寺。二、革去该案帮凶札萨克喇嘛察隆噶、达喇嘛达木林扎布等人的名号职任。”对照蒙藏委员会两次对瑞应寺案的处置，可以看出惩处办法有两处明显地改动：“一是原拟将业什达尔斋法办，改为‘勒令出寺'，即不再追究责任。二是原拟将帮同业什达尔斋的喇嘛革除名号、职任，驱逐出寺，改为'革除名号、职任'，即仍让其留寺居住。”同年7月，蒙藏委员会向卓索图盟盟长公署解释从轻处罚业什达尔斋一事的理由：“被告等身为高级职任喇嘛，竟敢如此倒行逆施，殊堪痛恨，本应尽法惩治，以警効尤，姑念彼等均系方外无知，特从宽拟具处理该寺讼案。”抗日战争期间，日本侵略者为了达到其侵略全中国的野心，进行了一系列染指西藏、拉拢藏传佛教活佛的卑劣活动。其中备受九世班禅信赖的安钦呼图克图成为日本侵略者重点收买和拉拢的对象。七七事变后，作为国民党中央监察委员的安钦呼图克图在日本侵略者威逼利诱下，政治态度有所变化。1937年11月，日本人斡旋安钦活佛“谒见”了伪满洲国皇帝溥仪。次年，安钦担任了伪政权组织的“北京佛教同愿会”会长。1939年4月，在日方策动下，安钦秘密随带日本特务野元甚藏入藏。安钦呼图克图以上行径引起国民政府密切关注。1940年1月，国民政府派至西藏主持十三世达赖喇嘛转世事宜的蒙藏委员会委员长吴忠信抵达拉萨后，安钦以足疾为由，避而不见，进一步引起吴忠信的猜疑。为劝导安钦拥护中央政府，吴忠信在2月16日接见安钦代表时，提出：“（一）过去中央待遇安钦甚厚，闻其附日有据，甚为可惜；（二）安钦应从速表明态度拥护中央；（三）如不悔悟，将来必于安钦不利。”同时，吴忠信透过其藏文翻译向安钦传递国民政府已获知其私自带日本特务入藏的消息。安钦在获知此事后，惶恐不安。毫无疑问，安钦深知吴忠信这句“如不悔悟，将来必于安钦不利”，极具威慑性。历史上，西藏地方严禁外国人进藏活动，对藏人私自携带外国人予以严惩。光绪八年（1882），扎什伦布寺掌印喇嘛生钦呼图克图私自容留英国间谍萨拉特•钱德拉•达斯在藏活动三年被西藏地方政府侦知，很快就以“不遵守噶厦颁布的严禁外国人入境的法令，公然接待来历不明的外国人”的罪名而被处死。吴忠信赴藏之际，是中央政府与西藏地方政府关系趋向正常时期。西藏地方摄政热振反日立场与重庆国民政府同步，尤其在2月28日吴忠信将安钦可能通敌叛国的事情告知西藏地方摄政热振后，安钦的处境变得十分危险。由此可知，在吴忠信步步紧逼下，安钦如不及时、明确地表达拥护国民政府，反对日寇侵略的立场，将会遭到中央政府和西藏地方政府严惩。安钦面对如此情形，一方面委派其秘书长王明庆亲赴拉萨，向吴忠信解释，消除误会。另一方面于3月30日，向中央政府发去“声明拥护国民政府祈祷抗战胜利电”，表明心迹，其内容如下：安钦于二十七年夏间传法北上，适觏事变，留滞平津。在敌伪淫威之下，一切几失自由，辗转间关，幸逃虎口。业于年四月回抵后藏，足疾缠绵，艰于步履，以至蛰处经年，讫未出札什伦布一步，惟日以诵经礼佛，祈祷我国抗战胜利而已。伏念安钦备位中央，矢忠党国。西藏久为中国领土，个人尤渥受国府厚恩，值此全面抗战之时，敢忘举国同仇之义。近闻敌伪淆乱人心，往往控造事实，且难保无不良分子，假借安钦名义，在外招摇。兹特郑重声明，以昭心迹，安钦一息尚存，惟有拥护国民政府，服从唯一领袖。谨掬悃忱，敬祈鉴察。同年4月23日，安钦携王明庆在江孜谒见吴忠信，“极表其拥戴中央服从领袖之忱”。吴忠信见此，对安钦呼图克图“本中央宽大之旨，多方予以嘉慰”。与此同时，安钦进一步采取拥护中央政府措施，一是未按照日本侵略者要求在藏从事美化日本的宣传，随其进藏的日本间谍野元甚藏在后藏藏匿一段时间后，也被迫离开西藏。二是在1940年4月4日，又以国民党中央监察委员的名义致电蒋介石，反对汪伪政府成立。从处理“安钦呼图克图通敌案”中可知，国民政府已掌握安钦活佛与日本人勾连的部分事实，然并未将其视为无可救药的投敌叛国分子，而是对其“恩威并施”，以使安钦呼图克图放弃亲日路线，回归中央政府。因此，中央政府对他没有继续追究，还赠送供养费印币千元。在“章嘉呼图克图案”“瑞应寺案”“安钦呼图克图通敌案”中，蒙藏委员会极力主张严惩品行不端、图谋不轨的活佛，借此重新规整蒙藏地区混乱的宗教现状并加强对藏传佛教活佛管理。但国民政府认为以上活佛行为均涉及复杂的政治问题，又考虑到蒙藏地区实情，为避免出现其他连带问题，主张从宽处理和内部解决。这种处理方式，避免了一些矛盾，但也出现了少数人打着活佛旗号实施违法行为。如在内蒙古，就有活佛随员依仗其威望从事各种不轨事件，即便绥远省主席傅作义条呈中央请求惩治亦无结果。20世纪30年代，国运凄风苦雨、命途多舛。之后，日寇紧逼，东北沦亡，外蒙已离，新疆睽隔，国民政府应对无方，无暇西顾。与此同时，英国人虎视眈眈，与西藏地方少数人勾结，企图谋求“西藏独立”。形势的紧迫和严重性，让国民政府在藏传佛教的管理上，加快了相关法规的制定。整体而言，国民政府管理藏传佛教活佛的措施，从一定意义上讲，具备了现代法制性质。这一时期，除上所举外，国民政府还颁布了《边疆宗教领袖来京展觐办法》（1934）、《管理喇嘛寺庙条例》（1935）、《喇嘛登记办法》（1936）、《喇嘛任用办法》（1936）等管理藏传佛教事务的二十多项法规条例，旨在建立专门的法律体系，规范藏传佛教僧侣的行为。这对强化地方与中央政府的关系，稳定社会局势，安定边疆等起到了一定作用。更重要的是，这维护和保持了中央政府认定藏传佛教活佛转世、寺庙管理的权力，进一步体现并强调了中央政府的权威，体现了西藏地方隶属于中央政府管辖的历史事实。同时，这也充分体现了历史的延续性。历代中央政府对西藏地方的行政管理涉及社会的各个方面。其中的重点之一就是对藏传佛教活佛的管理。这种管理到清朝时期，渐趋完善，形成了一整套规范严密的历史定制。到国民政府时期，藏传佛教活佛转世的有关宗教仪轨和历史定制已成为公认的规则和必要条件。蒙藏委员会派员主持达赖、班禅转世事宜，直接表明了对历史定制的延续与认同。但是，由于历史的原因，国民政府时期对藏传佛教活佛管理的局限性也是明显的：一是制定相关办法，实为形势所迫。国民政府有关藏传佛教的管理办法等，主要都是针对边疆危机，特别是十三世达赖喇嘛圆寂等应急制定，虽早有谋划，但一拖再拖。值日寇发动“九一八事件”，内忧外患，已为国人共知。特别是西藏地方达赖喇嘛转世从来不是单纯的宗教事务，体现着中央对西藏地方的主权关系。故必须按历史定制，及时制定相关法规办法。在此急迫情形下，国民政府沿袭前清办法，制定了《喇嘛转世办法》等。二是制定过程较为仓促。综观这些条例办法等，多是在特殊状态下所为。主管部门即蒙藏委员会未能邀请相关各方人士参与讨论，上级部门行政院等对办法的制定未予足够关注，相关法规等仍存在不完善的问题。三是这些法规在制定时，虽明确“参考前例，斟酌现情”，但“参考前例”有余，“斟酌现情”不够。时移世易，时代条件已变化，相关法规却未能针对新的政治社会环境，依据新的政体变化做出相应的制度创新。如《喇嘛转世办法》未对活佛经师的选任做出相应规定，使政府失去了对活佛教育过程的掌控。四是由于抗日战争爆发，中央政府鞭长莫及，法规章程所起到的作用有限。如对于活佛违法，国民政府虽制定了较详细的办法，但主管部门与上级部门协调不够，各有想法。特别是行政院为借助活佛的宗教影响力为政府服务，顾忌颇多，最终不得不采取相对保守的做法。由于缺少相应措施，使已有的条文在推行过程中变形走样，大打折扣，导致已出台的办法最终难以落实。这实质上放纵了个别活佛的违法行为，损害广大僧俗民众的利益，违背了当初制定《喇嘛奖惩办法》初衷，也在一定程度上影响了当时中央政府的权威性。当然，应该肯定其多注意吸取历史上成功管理经验的务实性。这也充分体现出宗教政策为边疆地区稳定服务的特点。无论是有关喇嘛转世的《喇嘛转世办法》，还是有关喇嘛奖惩的《喇嘛奖惩办法》，这一系列法律法规的制定和实施，均参考与借鉴了清代的管理经验，既保证了治藏法律法规的延续性，重申了中央政府对藏主权，又在引导藏传佛教活佛为维系民族团结和边疆稳定发挥作用方面产生了一定的积极影响。