联盛观点丨浅析诈骗罪中的“特定款物” ——兼议医疗保险基金在诈骗罪中的认定

特定款物属刑法中的专有概念，在刑法许多罪名及相应司法解释中均有出现。以特定款物为直接犯罪对象的罪名有《刑法》第二百七十三条，挪用特定款物罪中将其犯罪对象界定为“用于救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物”，特定款物一般指的就是该类款物的审批、发放、使用、监督必须遵守严格的程序，通俗讲为“专款专物专用”；盗窃罪中，《关于办理盗窃刑事案件适用法律若干问题的解释》将其界定为“救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物”；抢夺罪中，《关于办理抢夺刑事案件适用法律若干问题的解释》将其界定为“救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物”；掩饰、隐瞒犯罪所得罪、犯罪所得收益罪中，《关于掩饰、隐瞒犯罪所得、犯罪所得收益刑事案件适用法律若干问题的解释》中将其界定为“救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物”；在涉及国家工作人员的认定中，《全国人大常委会关于<中华人民共和刑法>》第93条第2款的解释规定：“村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事下列行政管理工作时，属于刑法93条第2款规定的‘其他依照法律从事公务的人员’：（1）救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物的管理”；诈骗罪中，《关于办理诈骗刑事案件适用法律若干问题的解释》中将其界定为“救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济、医疗款物”；贪污罪中，《关于办理贪污贿赂刑事案件适用法律若干问题的解释》将其界定为“救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济、防疫、社会捐助等特定款物”。

以上刑法条文及立法、司法解释中，特定款物，主要就是指“救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物”，诈骗罪中还涉及医疗款物，贪污罪的特定款物还涉及到“防疫、社会捐助”，并采用“等”字概括，其外延最为广泛，其除了七类特定款物外，还列举了“防疫和社会捐助”两种款物，在条文不能穷尽概括时，使用了“等”字对特定款物进行了概括，这里的特定款物是随着社会的发展，而外延不断延展。司法实践中诈骗罪中的医疗款物如何理解，社保基金中的医保基金是否属于这里的医疗款物，诈骗医保基金在量刑时是否适用《关于办理诈骗刑事案件适用法律若干问题的解释》第二条第二项的规定，结合本人办理的案件，作如下分析。

2015年以来，赵某某、钱某某经事先合谋，在二人经营海天大药房有限公司、海洋诊所、海安诊所期间，安排营业员张某、李某、王某等人空刷持卡人医保卡内慢性病补贴、公务员补贴等医保专项资金，并以销售高价日用品、保健品等商品的形式对套取的医保专项资金进行抵扣。截止案发，赵某某、钱某某套取蔡某某、曹某某等200名持卡人慢性病补贴、公务员补贴等医保专项资金共计人民币 45 万余元。公诉机关认为：赵某某伙同钱某某以非法占有为目的，采用虚构事实、隐瞒真相等手段，多次骗取国家财物，有其他特别严重情节,其行为均已触犯《中华人民共和国刑法》第二百六十六条、第二十五条第一款之规定，应当以诈骗罪追究其刑事责任，对赵某某建议量刑有期徒刑十年到十年六个月。  

（一）从以特定款物为对象的罪名、相关司法解释、司法文件比较特定款物的范畴

1、贪污罪、挪用公款罪对特定款物的适用对象明显不同。

最高人民检察院关于贪污养老、医疗等社会保险基金能否适用《最高人民法院、最高人民检察院关于办理贪污贿赂刑事案件适用法律若干问题的解释》第一条第二款第一项规定的批复（高检发释［2017］1号）如下：养老、医疗、工伤、生育等社会保险基金可以认定为“特定款物”，但根据刑法和有关司法解释规定，贪污罪和挪用公款罪中的“特定款物”的范围有所不同，实践中应注意区分，依法适用。根据该批复精神，贪污罪中特定款物除“救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物”外，还涉及到“防疫、社会捐助”，该批复还将社保基金涵盖进去，但该批复也明确贪污罪和挪用公款罪中的“特定款物”的范围有所不同，挪用公款罪中特定款物有明确范围，仅指“救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济”七种特定款物。可见，在不同罪名中特定款物是有不同适用对象的。贪污罪中“特定款物”范围最广，同时司法解释还用了“等”字对特定款物进行了概括，这里的特定款物随着社会的发展，外延不断延展。法律解释者可能考虑到贪污罪侵犯职务行为的廉洁性、公正性等，贪污罪中规定的特定款物外延最广，挪用公款罪中特定款物外延相对封闭。从以上最高检批复可以看出，特定款物在上述两罪名中适用对象明显不同。

2、挪用特定款物罪中对挪用社保基金中的失业保险基金和下岗职工基本生活保障资金、挪用退休职工养老保险金行为最高检、最高院有明确认定意见--对挪用失业保险金和挪用养老保险金的行为作出了分别认定。

《最高人民检察院关于挪用失业保险基金和下岗职工基本生活保障资金的行为适用法律问题的批复》（高检发释字［2003］1号）认为：挪用失业保险基金和下岗职工基本生活保障资金属于挪用救济款物。《最高人民法院研究室关于挪用退休职工社会养老金行为如何适用法律问题的复函》（法研［2004］102号）认为：退休职工社会养老金不属于我国刑法中的救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济等特定款物的任何一种。由此可见，社保基金中的养老、医疗、失业、工伤、生育并不能一概认定为挪用特定款物罪中特定款物，特定款物的定义一般是依据此类款物的来源及用途所作出，与特定款物所有权属性关联性不强。社会保险基金中养老、医疗、失业、工伤、生育能否认定为特定款物罪中的对象，关键还是看此类款项的用途及此类款项与“救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济”款物是否具有实质相当性。

3、从侵犯财产罪的类罪名进行比较，诈骗罪中的医疗款物应与挪用特定款物罪、盗窃罪、抢夺罪中“救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济”七种特定款物具有形式上和实质上的相当性，不宜将诈骗罪中的医疗款物作扩大化的解释。

刑法中直接以特定款物为对象的挪用特定款物罪，犯罪对象明确为“救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济”七种特定款物，属一个典型的封闭性规定。《关于办理盗窃刑事案件适用法律若干问题的解释》法释［2013］8号第二条第七项、第六条；《关于办理抢夺刑事案件适用法律若干问题的解释》法释［2013］25号第二条第八项、第三条、第四条；《关于审理掩饰、隐瞒犯罪所得、犯罪所得收益刑事案件适用法律若干问题的解释》法释［2021］8号第三条第三项分别将盗窃、抢夺、掩饰隐瞒犯罪所得特定款物对象界定为“救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物”，同时将数额较大、数额巨大、数额特别巨大、情节严重的认定标准降低50%，但三个司法解释中特定款物都是不包括医疗款物的。同样类罪名都是侵犯财产罪（掩隐罪除外）上述三个司法解释和挪用特定款物罪无一例外都未将医疗款物列举进来，且都属封闭性规定。盗窃、抢夺从行为和社会危害性来讲是比诈骗更为严重的侵财犯罪行为（从省高院的量刑指导意见判断），为何法律解释者未将医疗款物列入其中，而却在诈骗罪中加入医疗款物，该医疗款物应作如何解释，相关司法解释和法律文件未作明确规定。

笔者认为：

首先，参考相关概念，就刑法中所列举的特定款物而言，“救灾款物”是指国家拨给遭受自然灾害地区的专项资金和物资；“抢险款物”是指国家拨给因自然灾害而出现危险情形需要抢救的专项资金和物资；“防汛款物”是指国家拨给防备水灾和汛潮的专项资金和物资；“优抚款物”是指国家拨给用于优待和抚恤优抚对象的专项资金和物资；“扶贫款物”是指国家从事扶贫工作所用的专项资金和物资；“移民款物”是指国家拨付的用于移民安置的专项资金和物资；“救济款物”是指国家用于社会救济和自然灾害救济的专项资金和物资。正常理解，医疗款物放在救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济同一层面表述，应与其有形式上和本质上的相当性。刑法中列举的“特定款物”有其固有的形式特征和本质特征，其形式特征就是特定款物的“特定性”，其本质特征就是特定款物的“保障性”。

对刑法未明确列举的特定款物进行界定时，须遵循刑法的形式解释，这也是体系解释的必然要求。特定款物的形式特定性体现在以下几个方面：一是使用对象特定，如扶贫款物的使用对象是贫困人员，如《社会救助暂行办法》第 14 条规定：“国家对无劳动能力、无生活来源且无法定赡养、抚养、扶养义务人，或者其法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能力的老年人、残疾人以及未满 16 周岁的未成年人，给予特困人员供养。”二是使用事宜特定，一般特定款物都是有特定的用途和特殊的安排。三是使用时间特定，如抢险、救灾、防汛、只有在发生险情、灾情、汛时才能按照已有的规章制度进行使用，其他时间内不得使用或者挪用。四是使用方式特定，特定款物有其独有、严格的使用制度，最典型的体现就是建立“专门账户”“专款专物专用”。

其次，本质上刑法中所列举的特定款物具有保障性的功能，正如有学者认为：“特定款物的用途具有社会救助性质，特定款物的发放对象为生活困难的弱势群体，特定款物的使用具有现实紧迫性”[1]。其或表现为保障特定群体的基本生活，如扶贫、救济用于保障生活困难群体的基本生活，移民款物用于保障移民的日常生产生活，或表现为保障公众的生命、健康和安全，如救灾、抢险、防汛款物用于应对险情、灾情和汛情，以保障在此情况下公民享受饮食、医疗等基本权利，仍具有社会保障的功能。基于此，侵害这类款物所造成的危害后果巨大：一则严重影响特定群体的基本生活，造成恶劣的社会影响；二则导致特定款物未能有效发挥其减灾、救灾、保障民生等特殊作用，以致灾害扩大，实际危害后果难以控制和预测，严重威胁公民生命健康和安全。需要说明的是，此处特定款物的保障性是针对公民的基本生活和公共安全而言。

综上可知，侵害特定款物的犯罪呈现出典型的规范违反性和现实危害性，兼具形式违法和实质违法的特征，其犯罪本质仍是法益侵害。形式违法是指违反国家法规、违反法制要求或禁止的行为。实质违法是指危害社会的行为。该类犯罪的规范违反性通过损害该类款物使用的特定性来体现，即严重违反法律法规对该类款物的明确规定，挪用或非法占有特定款物；其现实危害性通过排除或削弱特定款物的保障性来体现，因该类款物为特殊群体基本生活或公共安全提供保障，该类犯罪对特定群体基本生活或公共安全构成严重的现实危害或威胁，其产生的危险或危害具有广泛性、不可控性的特征。

另外，医疗保险基金是指国家为保障职工的基本医疗，由医疗保险经办机构按国家有关规定，向单位和个人筹集用于职工基本医疗保险的专项基金。资金来源主要是由用人单位缴纳的基本医疗保险费、职工个人缴纳的基本医疗保险费、基本医疗保险费的利息、基本医疗保险费的滞纳金、依法纳入基本医疗保险基金的其它资金等五部分构成。基本医疗保险基金包括社会统筹基金和个人账户两部分，医疗保险基金主要是由参保单位、参保职工定期缴纳保险金而形成的一个动态滚动的为被保险人提供基本医疗保障的一种货币资金，是一个长期相对稳定的资金池，目的是为参保人员在患病时提供一定的医疗保障。所以从本质上讲，医保基金只是参保单位和参保职工缴纳资金的一个聚合体。

笔者认为：

医保基金若属诈骗罪中的特定款物，须具有形式上的特定性与本质上的保障性，根据上述分析，从形式特定性看，医保基金使用时间并非特定，并非在灾情、险情、汛情等特定时间使用，而基本是患病职工在诊疗期间使用。从使用对象特定性看，虽然使用医保基金人员的资格具有特定性，为医保参保人员，但实际使用医保基金的人员在使用过程中频率是不特定的，有的参保人员可能一辈子都不需要使用医保基金，有的参保人员则需多次反复使用。从本质上看，医保基金的用途并不具有社会救助性质，医保基金的发放对象并非生活困难的弱势群体，同时医保基金的使用也并不具有现实紧迫性，医保基金虽具有“法定性、互济性、非盈利性和普遍性、一定的保障性等特点，但本质上医疗保险只是一种保险品种，只不过它是一种法定的强制性保险，是保险就应该体现保险的本质特征，从本质上看医保基金的特点更多的还是体现它的强制性、互济性，同时也体现保险的射幸性。这一点与特定款物使用的救济性、紧迫性等有着明显不同。所以说医疗保险充其量只是保障职工基本医疗需求的社会保险，体现着保险的基本特征。虽然贪污罪中将社会保险列为特定款物，但与诈骗罪属同类罪名的挪用特定款物罪也未将退休职工社会养老金列为特定款物，从某种意义上讲退休职工社会养老金是退休职工的养老钱、活命钱，现实中应更能体现社会保障性。但因其在本质上不具有与“救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济”款物的实质相当性，所以最高院相关批复在挪用特定款物罪中未将其列为特定款物。鉴此，笔者认为医保基金也不应认定为诈骗罪中的医疗款物。

举例：从罪责刑相适应的角度看，如认定医保基金为医疗款物，那么盗窃医保基金39万元与诈骗医保基金39万元在没有法定、酌定减轻、从轻的情节下两个罪名将是相近的刑期，这显然是违背罪责刑相适应的基本原则。

（二）公诉机关将医保基金解释为诈骗罪中的医疗款物属扩大解释

根据《关于办理诈骗刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（以下简称“诈骗罪解释”）第二条第（二）项规定：诈骗救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济、医疗款物的，诈骗数额接近本解释第一条规定的“数额巨大”、“数额特别巨大”的标准，应当分别认定为刑法第二百六十六条规定的“其他严重情节”、“其他特别严重情节”。

本案中公诉机关认为根据苏高法[2011]370号文（以下简称“省高院诈骗数额意见”）第四条第（二）规定：诈骗救灾、抢险、防汛、防疫、优抚、扶贫、移民、救济、医疗、捐助、社会保险、教育、征地、拆迁等专项款物的，诈骗数额接近“数额巨大”和“数额特别巨大”的标准，应当分别认定为刑法第二百六十六条规定的“其他严重情节”、“其他特别严重情节”。“诈骗罪解释”第二条第（二）项规定其实是一个封闭性的解释，这里面并没有出现“等”字样 ，也就是所列举的这8种犯罪对象，而“省高院诈骗数额意见”则列举了14种犯罪对象，后面还加了一个“等”字，是一种开放式的解释，明显是一种扩大解释，同时根据该“省高院诈骗数额意见”精神，本条从重处罚针对的犯罪对象应该都是一些专项款物。笔者认为从文义解释的角度理解也不应该将医保基金认定为专项款物。

（三）相关案例的参考

笔者搜集了众多关于医保诈骗的案例，筛选出7个涉案金额在40-50万元之间的案例，其中4个案例是江苏省辖区内法院判决的案例，另外三个是外省的案例。这7个案例无一例外的都将诈骗医保基金同时诈骗金额在40-50万元之间的全部认定为数额巨大，均未认定为有其他特别严重情节。虽然我们不是判例法国家，但同类型的案例还是非常有参考意义。

社会保险中职工养老、医疗、工伤、失业、生育保险在社会生活中承担着不同的功能和用途，虽然贪污罪中将社会保险基金都列为特定款物，但这只是特殊规定，相关批复也予以明确提示，实践中应注意区分，依法适用。职工养老保险金因不具有社救助性质、使用不具有现实紧迫性，在挪用特定款物罪中就不认定为特定款物。失业保险基金因具有救济性质，使用中具有现实紧迫性，在挪用特定款物罪中就认定为特定款物。至于诈骗罪涵盖的特定款物应与同类罪名挪用特定款物作相同的理解，诈骗罪中的医疗款物应当与“救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济”款物具有形式上与本质上的相当性，且对相关款物进行解释必须进行严格解释，而不宜扩大解释。结合以上分析，笔者认为医保基金不能认定为诈骗罪中的医疗款物。当然，笔者也期待相关司法解释或法律文件对诈骗罪中的医疗款物如何认定能给出一个明确的意见。

参考文献：

[1] 赖正直. 判断贪污罪加重情节中特定款物的标准，人民法院报，2017-05-17。

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