陈彦斌等：宏观政策持续发力保持经济社会大局稳定——宏观政策评价报告2023

陈彦斌等中国宏观经济论坛 CMF

陈彦斌中国人民大学研究生院常务副院长、国家经济学教材建设重点研究基地首席专家、经济学院教授、中国宏观经济论坛（CMF）主要成员

陈小亮中国社会科学院经济研究所副编审

刘哲希对外经济贸易大学国际经济贸易学院副教授

本文转载自1月10日经济参考报。

本文字数：5248字

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党的二十大报告指出，我国发展进入战略机遇和风险挑战并存、不确定和难预料因素增多的时期。2021年中央经济工作会议和2022年中央经济工作会议都强调我国经济面临需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力。面对“三重压力”，不仅需要加大宏观调控力度，还需要显著提升宏观调控效率，从而更好地保证经济与社会发展平稳运行。本报告从政策目标设定的合理性、政策整体效果、政策力度、政策传导效率、政策空间、预期管理、政策协调性等七大维度对中国宏观政策进行系统评价。

科学合理设定宏观政策目标

根据宏观政策“三策合一”理论，宏观政策目标体系应包含短期稳定、经济增长和经济结构三大类目标。从中国的宏观政策实践来看，增长与结构层面的目标通常在“五年规划”等中长期发展战略中提出，各年度的宏观政策主要聚焦于短期稳定目标，核心是经济稳定和金融稳定。

经济稳定方面，2022年政府工作报告将GDP增速目标设定在5.5%左右，既与中长期增长目标相衔接，也与潜在增速基本一致，目标设定合理。但需要强调的是，增速目标合理不等于易于实现，尤其是在2022年国内外超预期因素多发的影响下，实现预期增速目标的难度明显增加。

城镇调查失业率目标值由5.5%左右调整为5.5%以内，突出了稳就业、保民生的重要性。2022年政府工作报告将就业目标设定在“城镇新增就业1100万人以上，城镇调查失业率全年控制在5.5%以内”。对就业目标要求的提高体现了高质量发展阶段宏观政策对稳就业、保民生的高度重视，体现了以人民为中心的发展思想。

在全球大通胀的背景下，CPI涨幅目标值维持在3%左右，体现了控物价的政策立场，有助于稳定公众通胀预期。3%左右目标的设定体现了宏观政策鲜明的控通胀立场，有助于更好地稳定公众预期。相比于发达经济体主要依靠货币政策抑制通胀，中国宏观调控拥有更丰富、更有效的稳定通胀手段，这是保证目标合理可行的坚实基础。

金融稳定方面，强调统筹发展和安全、防范化解重大风险，体现了对金融稳定的高度重视。宏观政策不但关注经济稳定，还关注金融稳定。2021年召开的中央经济工作会议与2022年政府工作报告在部署宏观政策重要任务时，进一步加强了对金融稳定的重视。在宏观政策的整体基调上，明确提出要统筹发展和安全，并将防范化解重大风险列为着力稳定宏观经济大盘、保持经济运行在合理区间的重要内容。

经济社会大局保持稳定

评价宏观政策的整体效果，主要是分析宏观政策是否有效实现了经济稳定与金融稳定两大核心目标。

就经济稳定而言，2022年，面对风高浪急的国际环境和艰巨繁重的国内改革发展稳定任务，应对超预期因素冲击，中国发展质量稳步提升，保持了经济社会大局稳定，经济呈现诸多亮点。一是就业目标超额完成。2022年前11个月全国城镇新增就业已达到1145万人，提前完成“1100万人以上”的全年目标。二是物价整体稳定。2022年前11个月，CPI同比涨幅为2.0%，显著低于其他主要经济体。三是新动能持续增强。2022年1至11月，规模以上高技术制造业增加值同比增长8.0%，显著高于工业整体增速和GDP增速，反映了新动能对经济增长推动作用的增强。不过，中央经济工作会议也指出，当前我国经济恢复的基础尚不牢固。宏观政策“三策合一”指数显示，2022年产出缺口与潜在增速缺口双双为负，表明经济运行仍然面临一定的“三重压力”。这也意味着，2023年中国经济增速具有较大提升空间。

就金融稳定而言，系统性金融风险整体可控。其一，人民币汇率波动幅度虽然有所加大，但总体处于合理区间且外汇储备充裕，外汇风险整体可控。其二，金融体系的信用风险与流动性风险状况较为平稳。其三，不当的金融创新风险继续收敛，影子银行规模持续收缩。同时，部分领域的金融风险值得关注。房地产方面，需要警惕房价波动风险。债务方面，需要继续加强防范债务风险。

宏观调控力度显著加大

货币政策力度显著提升。宏观政策“三策合一”指数显示，2022年前三季度货币政策力度指数达到52.8，与2021年全年的45.1相比提升了7.7。这得益于数量型和价格型货币政策的双双发力。就数量型货币政策而言，在两轮降准等操作的推动之下，M2增速达到12%左右，处于近五年来的高位。就价格型货币政策而言，在两轮降息等操作的推动之下，货币市场利率与信贷市场利率均呈现明显下降态势。货币市场利率方面，2022年DR007的均值在1.8%左右，比2021年降低0.4个百分点。信贷市场利率方面，2022年以来金融机构一般贷款加权利率持续下行，三季度末与2021年底相比降幅超过0.5个百分点，这是该指标自2008年有统计数据以来首次低于5%。

财政政策力度同样大幅提升。宏观政策“三策合一”指数显示，2022年前三季度财政政策力度指数达到60.7，达到近十年来最高水平。财政政策力度的提升主要得益于大规模的留抵退税政策。根据国家税务总局的数据，2022年1月1日至9月20日期间已退到纳税人账户的增值税留抵退税款达2.21万亿元。留抵退税显著降低了财政收入增速和宏观税负。2022年前三季度，一般公共预算收入累计同比增速为-6.6%，为2000年以来同期低值；一般公共预算口径下和进一步包含政府性基金预算口径下的宏观税负分别降至17.6%和22.9%，均为近十年来的最低值。

总体看，2022年中国宏观调控力度显著加大，在应对超预期因素冲击方面发挥了重要作用。考虑到2022年产出缺口和潜在增速缺口仍然都为负值，下一步应该继续加大宏观调控力度。货币政策要精准有力，保证流动性充裕与实际利率水平的下降。财政政策要加力提效，尤其要加快财政支出进度，并保持必要的财政支出强度。

政策传导效率改善

宏观政策的最终调控效果主要由政策力度和政策传导效率共同决定。

货币政策方面，在两轮降准和两轮降息等举措的共同作用下，货币市场利率明显下降并引导信贷市场利率下降，而且流向工业、农业和绿色产业等重点领域的信贷占比明显升高，货币政策传导效率有所改善。不过，与企业和居民部门的贷款增速相比，企业投资和居民消费增速相对偏低，货币政策对投资和消费的带动作用有待进一步提高。

财政政策方面，通过增发专项债等方式，加大了对基建投资的财政资金支持力度，财政政策对基建投资的带动作用明显恢复。2022年1至11月，基建投资同比增速达到8.9%，这是2018年以来的最高水平。不过，财政政策对民间投资的带动效果有待提升。中央经济工作会议强调，要通过政府投资和政策激励有效带动全社会投资，而且要鼓励和吸引更多民间资本参与国家重大工程和补短板项目建设，这些举措有助于激发民间投资积极性。

当前制约宏观政策传导效率有效提升的关键在于，政策端力度的增加难以较为有效地转化为需求端居民消费和企业投资的增加。宏观政策“三策合一”理论认为，货币政策和财政政策对消费和投资的带动作用不足不完全是货币政策与财政政策本身的问题所导致的，更主要是由经济结构失衡等问题所导致。尤其是，疫情冲击下不确定性的增加，进一步削弱了企业投资和居民消费的动机。这些因素的存在导致货币政策和财政政策难以有效带动企业投资和居民消费。

货币政策空间较为充足

政策空间不仅决定了当期政策的操作空间，也决定了未来宏观政策的可持续性。

货币政策空间虽略有收窄，但仍较为充足。降准空间方面，2022年央行两次全面降准，存款准备金率小幅收窄0.5个百分点。对于已执行5%存款准备金率的金融机构(大都是中小金融机构)降准空间已经很小。相比之下，大型金融机构的存款准备金率仍然有11%左右，在国际范围内处于较高水平，而这也将是下一步降准的主要发力点。降息空间方面，2022年央行重启降息操作，政策利率微降20个基点。到2022年底，1年期MLF中标利率为2.75%，7天逆回购利率为2%，因此仍然具有一定的降息空间。2022年，中国的货币政策未受其它国家的货币政策操作所左右，坚持“以我为主”的战略方针，通过增强人民币汇率弹性等方式保证了货币政策的独立性。

财政政策空间有所收窄。国内外研究机构的研究结果表明，2022年中国政府部门债务率呈现上升趋势。未来财政政策空间可能会进一步收窄，这源自在稳增长过程中，财政政策力度不断增加、人口老龄化持续加重、社会保障体系不断完善等多重因素，进而使得政府部门债务率升高。

发挥预期管理引导作用，提振预期与信心

预期管理通过加强与公众的信息沟通，引导公众预期向政策目标靠拢，从而提升宏观政策效率。不同于其它国家的预期管理仅局限于货币政策，中国的预期管理既包含货币政策的短期预期管理，也包含年度预期管理，甚至包含未来五年和十五年增长目标的长期预期管理。

2022年，货币政策的短期预期管理总体较好。政策透明度方面，央行继续通过每季度货币政策执行报告等渠道对经济形势、重要经济问题以及重要政策操作进行分析说明，较好地提升了经济信息透明度与操作信息透明度，相关内容有助于公众和市场形成一致的理性预期。前瞻性指引方面，央行通过加强前瞻性指引，有效保证了人民币汇率在合理均衡水平上的相对稳定。面对“三重压力”尤其是预期转弱，央行可以进一步加强对前瞻性指引的使用，更为明确地对未来一段时期内货币数量增速与利率走势给予指引。

就年度预期管理而言，2021年中央经济工作会议与2022年政府工作报告对政策目标的前瞻性设定，继续较好地发挥了预期引导作用。CPI等通胀数据以及城镇调查失业率等就业数据均处于预设的目标范围之内。

就长期预期管理而言，“两步走”战略安排继续对长期经济增长预期起到前瞻性指引作用。根据“两步走”的战略安排，2020年到2035年要基本实现社会主义现代化；2035年到本世纪中叶要把我国建成富强、民主、文明、和谐、美丽的社会主义现代化强国。在这一战略安排下，2035年人均实际GDP水平要比2020年翻一番，这要求年均GDP增速在4.8%左右。这是中国长期经济增长目标，也对各年度的宏观政策目标制定起到了重要的指导约束作用，由此能更好地引导公众对中国长期经济增长的预期与信心。

加强宏观政策协调，维护经济金融稳定

面对“三重压力”，加强宏观政策协调是必然要求。党的二十大报告强调，要健全宏观经济治理体系，发挥国家发展规划的战略导向作用，加强财政政策和货币政策协调配合。

从稳定政策内部的协调来看，2022年财政政策、货币政策与宏观审慎政策三者之间协调较好。2022年受国内外超预期因素多发的影响，需要实施“积极的财政政策+稳健偏宽松的货币政策+偏紧的宏观审慎政策”的政策组合。从实践来看，三者之间协调较好。一方面，财政政策与货币政策双双发力稳增长。尤其是央行还通过加快向中央财政上缴结存利润的方式，既释放了基础货币又增加了财政政策力度，是财政政策、货币政策协调机制创新的突出体现。另一方面，宏观审慎管理框架不断完善，对外汇、房地产、宏观债务等领域的风险进行了有效防控，维护了金融稳定。

从宏观政策“三策合一”的大协调来看，要实现经济与金融的长期稳定，仅依靠财政政策、货币政策与宏观审慎政策三者之间的协调，难以全面应对和解决长期复杂局面，尤其是长期经济增长动力和经济结构问题。因此宏观政策应加强稳定政策、增长政策与结构政策的“三策合一”。

2023年宏观政策总体思路

2023年，宏观政策相关部门要积极落实中央经济工作会议的战略部署，坚持稳字当头、稳中求进，加大宏观政策调控力度，加强各类政策协调配合，形成共促高质量发展合力。第一，坚持稳中求进的工作总基调，更好地统筹发展和安全，兼顾好经济稳定与金融稳定。2023年经济增速的目标值，建议以潜在增速(5.5%左右)为下限，潜在增速合理水平(6%左右)为上限，在此区间附近再结合就业、通胀和宏观杠杆率等约束条件进行设定。第二，适当加大货币政策和财政政策的力度，财政政策要进一步加快支出进度，并且加强对民间投资的带动效果。第三，充分发挥中国特色预期管理的优势，增强市场主体信心。第四，加强对结构政策和增长政策的使用，以优化各类经济结构和提升经济内生增长动力，疏通货币政策和财政政策传导机制面临的结构性障碍，提高宏观政策的整体调控效率，从而更好地应对“三重压力”。