基于生活圈的城乡管治理论研究|上海城市规划
本文基于日本生活圈规划的组织理念，探讨政府、市场、社会共同合作的公共服务供给和城乡管治模式，指出生活圈的构建有利于发挥城乡管治中各主体的积极作用，化解我国目前城乡一体化建设中公共服务供给不足的问题，实现区域共赢发展。
1生活圈的基本理念
生活圈指根据居民实际生活所涉及的区域，中心地区和周边区域之间根据自我发展意志、缔结协议形成的圈域。生活圈内各项建设活动，特别是基于生活需求的公共服务的建设运营，是以地区合作为基础、以多方共赢为目标进行的。
1.1 自助
自助是公共服务获取机制中最基础、最广泛的方式，指通过自己工作或养老金来支撑自己的生活。生活圈的建设首先是基于对区域社会经济发展的宏观认识，通过城乡自助模式的比较，深入了解地区不同收入阶层、不同服务需求的差异，促进公民自助有效开展的同时明确各个区域有待完善的服务内容。
1.2 互助
互助指非正式的相互扶助，是东方传统生活方式下形成的一种特殊的服务获取方式，其实现基础是强烈的社区归属感和邻里认同。通过发挥规模庞大、参与人数众多的第三方组织、社会群体的力量，能够实现生活圈内各项服务需求的定期扫描、供给、反馈、修正，有助于提升圈域中落后地区公共服务的数量和质量。
1.3 共助
共助指制度化的相互扶助，由政府主导开展，实现社会群体迫切需要、但无力负担的服务保障。通过顶层制度设计和政策实施，促进基本公共服务的全覆盖，保障社会各地区、各阶层能够均等地享受基本公共服务。
1.4 公助
公助是经济收入、生活水平、家庭状况等贫困程度低于设定标准的情况下，给予一定生活保障、技能培训的社会福利制度。公助的水平是生活圈基本公共服务保障能力的重要体现，是社会自我发展能力的直观反映。
基于生活圈的公共服务供给方式示意图
2生活圈的形成方式
2.1 确定生活圈域
生活圈的范围指居民生活行动所及的区域，不仅包括流域等自然环境条件、旅游观光资源，还包括人们对区域的归属感等。生活圈范围的确定，除了考虑空间距离因素外，还应充分考虑圈域内居民的日常生活行为习惯、经济联系、社会联系等方面因素，以认同感和归属感为参考，明确能够有效开展密切合作、实现区域协同发展的地区。在日本，最初生活圈的确定通过经济水平较高、社会发展较快的中心地区发布生活圈域公告，由周边地区根据自身情况决定是否参与生活圈计划，经过多轮座谈协商确定生活圈域的范围，制定生活圈规划并逐步实施。生活圈形成后，通过定期开展生活圈域调查，监督核实生活圈内各项合作的开展情况，根据反馈可进一步修订生活圈覆盖范围。
2.2 制定生活圈协议
生活圈协议指为了周边地区的全体居民能够安心定居，通过相互合作形成的圈域中，作为中心地区需要担负提供并保障必要的生活功能，以书面形式记录规定所需完成事件的文件编制及公布。
生活圈协议的主体包括中心地区和周边地区，开展合作的前提是合作共赢。通过对生活圈域内各种资源条件的统一评价，提出生活圈发展的共同目标，保障日常生活必要的功能，传承作为地域综合体的历史、传统、文化，促进经济发展与生态环境相协调、生活质量与生活服务同提升，塑造健康发展、富于活力的地区生活圈形象。主要内容包括以下4个方面：（1）生活服务功能的确保。（2）地域资源的活用。（3）实现最高效的公共空间的重组。（4）地区人才的培养和活用。
2.3 分工协作
生活圈中的中心地区和周边地区的分工合作，主要指中心地区为生活圈提供大规模商业、娱乐功能，核心的医疗功能，与生活相关的各类服务功能、行政职能及民间职能，即替代乡村地区不具备的城市服务职能，实现集约化服务功能的溢出。另一方面，周边地区要充分发挥其在生活圈中对环境、气候、食品生产、历史文化传承等方面的重要作用。通过分工协作，实现城乡生产、生活、生态的和谐发展。
3基于生活圈的城乡管治思路
3.1 生活单元形成
基于生活圈形成的生活单元包括两种合作形态：（1）中心型生活圈。这类生活圈中，中心地区不论在经济发展，还是社会发展水平方面都明显好于周边，具备服务中心村及周边基层村的多数公共职能。（2）互补型生活圈。这类生活圈中不存在经济发展特别突出、社会服务特别完善的中心地区，而是存在若干某一方面发展相对较好的地区，因而这一类生活圈中服务功能的提供是通过几个中心地区的互补实现的，周边地区可根据实际联系情况确定合作村庄，其所属中心村不具备的服务职能可由互补中心村提供。
生活单元合作形态示意图
3.2 联合协议
生活圈协议的制定，是充分发挥行政力量、市场力量、社会力量各自优势的重要方式。联合协议是对外公开、定时修正的，因而作为其发布主体的行政部门直接对居民负责，大大提高服务型政府的工作效率；将公共服务的投资建设权力部分交由市场，对各类资源的利用效率也将大大提高；同时作为社会力量参与生活圈建设的居民及社会组织，统一经营运作有利于其对地区发展的促进作用。通过联合协议的制定，明确了城乡社会管治中三方的工作内容与合作方式，将现有相互独立的公共产品供给主体有机结合起来，从而实现城乡社会管治模式的转变。
3.3 生活圈体系
生活圈提出的在城乡基层开展公共服务有效配置的思路，并不是以单个生活圈建设为目的，而是以形成由小到大、从基层到宏观的生活圈体系为目标。根据日本生活圈建设经验，不同资源在不同等级的生活圈配置中有效性不同。政府部门在宏观层面的资源配置，能够有效针对城乡公共服务不均衡的状况，促进公共服务在大范围内的均等化配置；市场部门在中观层面促进各类资源的高效组合最具优势，能够助力集约化发展；而在城乡社区及以下的微观层面中，社会力量的多元性、时效性则为政府和市场供给的不足提供了最为有效的补充。构建尺度适合、权责明确的生活圈体系，是生活圈建设有序进行的重要保障，因此，将生活圈划分为三级体系“城乡生活圈—扩展生活圈—基础生活圈”。
生活圈体系示意图
4基于生活圈的城乡管治实践——广东鹤山市的案例
根据上述生活圈层划分方法，结合鹤山市空间现状，可将鹤山市生活圈管治体系划分为基础生活圈、扩展生活圈和城乡生活圈。
鹤山生活圈体系示意图
基础生活圈内，积极开展资源的整合管理。对内部公共服务进行评价，明确优势与不足，提出需要完善补充、能够与其他生活圈开展合作的基本方案。扩展生活圈内，根据各圈域内生产、生活、生态的实际情况，重点开展教育、医疗、产业、社会、交通等方面的联合协议服务。城乡生活圈内，针对各个生活片区的实际生活服务供给情况，提出不同服务功能的统筹布局方案。
通过鹤山生活圈形成自下而上的分工体系，缓解管治主体间矛盾。管治强调政府、市场、社会所代表的三方力量以协调方式达到管理的最佳效益。西方社会中，市场在资源配置中占绝对主导地位，政府通过行政手段填补市场不能涉及的服务范围，市民社会提供的资源作为补充。在我国的公共资源分配中，自上而下的行政力量占主导地位，同一尺度下的市场力量与社会力量较难在协商中体现其话语权和决定权，因而，以各主体平等协商展开的管治往往难以产生期待的效果。
基于生活圈的城乡管治方法中，政府、市场、社会是3个不同层次圈域的主体，最大限度减少协商过程中产生矛盾的可能性，同时在各层次实现其力量的最大效益。城乡生活圈层面，政府作为资源分配主体，通过行政力量统筹管理，保障宏观区域范围内的公平性，同时对下一层次的市场行为进行限制和监管。扩展生活圈层面，市场作为资源管理的主要手段，追求中观层面的资源配给的效率性。基础生活圈层面，市民社会培育的民间力量和社会团体作为服务居民基本生活的主体，与市场相互协作，实现对个体最优服务的供给。政府从全面控制公共服务配置，转变为通过规范化制度监督市场行为、管理并服务社会组织，三者从争夺话语权的对立状态转变为权责相辅的合作状态。
基于生活圈的管治理念示意图
详情请关注《上海城市规划》2016年第2期《基于生活圈的城乡管治理论研究》，作者：刘云刚、侯璐璐，中山大学地理科学与规划学院。