【“上海2040”专项研究】面向2040年的上海社区生活圈规划与建设路径探索 | 上海城市规划
上海正在经历深刻的发展转型，人口、经济、社会、城市建设等方面都呈现出新的发展趋势，对社区建设和社会治理提出了更高的要求。基于建设全球城市的发展目标，上海2040以社区生活圈作为组织城镇与乡村社区生活，统筹居住、就业、休闲诸要素的基本单元。社区生活圈成为体现发展理念、引导规划实施的重要载体。借鉴国际经验，提出生活圈的空间层次，并依据人的生产生活空间范围划定社区生活圈的基本空间规模。本文系统阐述在总体规划层面社区生活圈的规划策略，包括实现城乡社区服务均等化、创造就业创业环境、丰富社区休闲交往空间等方面的对策，并分析提出面向存量空间利用的社区建设方法。针对社区生活圈理念的落实，对社区规划的定位与组织、社区治理的发展趋势以及规划师的角色转型进行了探讨。
1社会快速转型时期社区发展面临新的趋势与挑战
当前，上海正处于发展转型的关键时期，经济、社会、城市建设等各领域的发展变革对于人的生产、生活方式都产生了深刻的影响，并将进一步深化与加速。社区发展面临新的趋势与挑战有：
（1）人口结构演化带来多元化的发展诉求
首先，随着城市经济的增长以及全球化的发展，越来越多的外来人口对城市各类服务设施的总量规模和服务需求都提出了更高要求。
其次，随着生活品质和医疗保障水平的提升，深度老龄化导致养老等各类保障性需求日益突出。
（2）经济社会发展带来社区需求升级
经济发展使市民的生活水平快速提高，在基本的生活需求得到满足之后，必然在类别、品质、特色等方面对社区服务产生更高的需求。
（3）城市发展模式转变导致社区建设模式转型
“上海2040”明确指出，上海的发展模式要“由外延增长型转变为内生发展型，土地利用方式由增量规模扩张向存量效益提升转变”，因此，社区建设的思路和方法必然面临转变，重点通过存量土地建筑的更新利用来满足社区未来发展的空间需求。
（4）社区治理创新与社区建设主体多元化
一方面，社会治理的重心在逐步下移，街道作为基层社会管理主体，取消了经济职能，将公共服务、公共管理和公共安全等社会治理工作作为主要职能。
另一方面，随着社会发展和公民意识的觉醒，越来越多的社会组织和市民群众主动参与到社区建设之中，成为社区建设中不容忽视的力量。
2以社区生活圈作为组织城镇与乡村社区生活的基本单元
2.1 生活圈及其空间层次
生活圈构建的核心是以人为本来组织物质生活空间，即以人的生产、生活实际影响的空间范围作为规划空间和资源配置的基本依据，根据人的活动所需而进行土地、社会公共服务、各项基础设施的整体性规划配置。
“上海2040”根据人的活动范围和需求，在都市圈、城镇圈、社区生活圈等不同的空间层次上配置资源，统筹建设发展，某种意义上正是生活圈理念的演绎与应用。
都市圈——基于人在区域内合理的通勤和商务活动范围，体现上海在区域中的经济辐射能力和区域协同发展的要求。
城镇圈——郊区空间组织和资源配置的基本单元，面向郊区居民的生活与就业空间，统筹交通网络和公共服务设施，引导居职平衡。
社区生活圈——面向市民日常生活轨迹，突出基本公共服务保障，以及社区邻里的休闲交往需求。
2.2 社区生活圈的空间界定
（1）城镇社区生活圈
按照15 min步行可达的空间范围，城镇社区结合街道等基层管理需求划定，平均规模3—5 km2，服务常住人口5万—10万人。在社区生活圈之内可以500 m步行范围为基准，以不跨越城市干道为原则，划分包含一个或多个街坊的空间组团，配置日常基本保障性公共服务设施和公共活动场所，服务老幼残障等行动力不强的人群。
（2）乡村社区生活圈
按照慢行可达的空间范围，结合行政村边界划定乡村社区生活圈，统筹乡村聚落格局和就业岗位布局，合理配置公共服务和生产服务设施，满足居民文化交流、科普培训、卫生服务等需求。以自然村为辅助单元配置日常保障性公共服务设施和公共活动空间。
以上只是从理论的角度探讨社区的规模和划示标准。然而，社区概念本身不仅强调空间地域，也强调社区居民作为社会空间共同体的状态。在很多地方，社区有着自发形成的规模与边界，例如一些有一定历史的老住区，或者集中的工厂宿舍区，在乡村地区更为常见。这种地区应根据实际情况结合街道、居委会、行政村等加以建设和培育。
3打造宜居、宜业、宜游的社区生活圈
3.1 适应多元化需求， 实现城乡社区服务均等化
（1）关注公平，确保基础服务全覆盖
一是空间上覆盖全域。重点是郊区镇村应按照标准完善基础服务配置，真正实现城乡一体化，同时关注城乡结合部等边缘化地区的设施建设。
二是服务对象上覆盖全体市民。构建覆盖全年龄段市民的基本公共服务与管理，重点保障为老人、儿童、残障人士、低收入人群等服务的养老、婴幼儿托管等各类公共设施，落实无障碍设计。
（2）适应多元化发展趋势，提升服务品质
随着居民生活水平的提高以及社会结构日趋多元化，社区服务的类别和形态也渐趋复杂，对康体健身、文化交往、教育培训等提升型服务的需求逐年增高，还不断有新的服务形态涌现出来。社区建设应当充分满足多样化生活需求，提升服务品质，适当引入高品质、特色化的服务功能，满足差异化需求。
3.2 创造就业创业环境， 提升社区活力
（1）提供低成本、便利化的中小型就业空间
社区就业空间主要包括两类。一是结合零星工业地块的转型与更新，积极盘活存量资源，发展量多面广、规模适宜的嵌入式就业空间，可重点发展创新孵化、文化创意等功能，为小微科创企业提供成长空间。二是结合社区公共服务设施，发展社区服务、创新创意等功能。
（2）打造支持创新创业的服务平台和政策机制
加大大众创业的政策扶持，建立创业服务平台体系，开展创业政策指导、创业服务支持、创业资源整合，以创业带动就业。适应小微企业居家办公、小型办公、网络办公等特点，在企业注册登记、税收、融资等方面提供政策支持。
3.3 丰富社区休闲交往空间，强化社区的归属感
（1）提供更多的休闲活动场所和文娱设施
增加社区公园、小尺度广场、游泳馆、足球、篮球、健身点等各类体育运动场地和休憩健身设施，形成多样化、无处不在的健身休闲空间，满足各类市民健身需求。
加强社区交往空间建设，充分开放并利用各类社区公共服务设施，构建由社区文化活动中心、健康休闲中心、社区菜场等组成的交往交流空间，结合设施功能组织文化交流活动，形成友好、健康的生活氛围。
（2）构建活动便捷、彰显文化的社区公共活动网络
辟通街坊内巷弄和公共通道，加强通勤步道、休闲步道、文化型步道等社区绿道网络建设，梳理衔接社区中心、文化体育设施、公共空间节点以及历史文化遗产等要素，构建社区公共活动网络。
提升公共空间的文化内涵。挖掘社区文化，塑造社区特色，开展环境景观的整体策划。优化沿街建筑界面设计和种植搭配，加强街道家具和标识等的艺术设计。充分挖掘文化要素，提升雕塑等公共艺术作品的数量和质量，加强对雕塑、色彩、照明、广告等景观要素的引导，塑造高品质且特色鲜明的空间环境。
4基于存量空间利用的社区建设方法
4.1 倡导公共服务设施的复合设置
在建设密集的城市地区，公共服务设施复合设置是提高土地利用效率的良方。应当发挥规划的统筹协调作用，以提高土地利用效率为原则，打破部门藩篱，依据各类设施对建筑及场地的实际需求状况合理布局。建议原则上除部分功能相对独立或有特殊布局要求的地区级公共设施仍需独立设置外，鼓励社区级及邻里级设施均集中复合化设置，形成吸引力更强的社区中心。
4.2 通过针灸式的改造插建拓展公共空间
城市内土地空间资源稀缺，公共空间建设应主要通过空间挖潜的方式，对城市中各类消极空间进行梳理改造形成。可以改造利用的空间有规模过小或形状不规则，无法整体开发的零星地块等等。
4.3 鼓励附属空间和设施的开放共享
通过一定的政策措施，鼓励单位内部空间和设施向市民公众开放，可有效提升城市空间品质和活动的便利性。例如养老、福利设施与医疗卫生设施可相邻设置共享场地；商务楼宇中可结合设置一定的文体、为老、托管等设施等。
4.4 提升土地空间管理的弹性和包容性
规划应当探索形成一个相对灵活的机制，一方面通过不定期的评估对相关规划和标准规范进行修订；另一方面规划的管控应当具有一定的弹性，在一定的范围之内允许基层社会管理机构和业主根据市场动态对公共服务设施的建设和利用方式进行适当的调整。
5关于社区规划与社区治理创新的思考
5.1 社区规划的定位与组织
社区规划的核心与关键，一是通过规划设计过程将社区管理者、建设者、社区居民等各利益相关方联系起来，充分反映各方尤其是居民的意愿，使规划达成最大限度的共识。二是将物质空间规划与社区的经济社会发展、社区治理与管理、社区建设的行动能力结合起来，使规划成为直接指导实施推进的行动计划。
社区生活圈并非一个行政的概念，社区范围的界定更侧重于人的生产生活的实际范围和社区认知，因此社区规划编制也不必拘泥于行政边界。当然在当前的管理体制之下，依托行政部门编制规划在效率和保障方面都有明显的优势。目前已经开展的社区规划试点均以街道为单位，这是由于街道作为基层行政组织，具有统筹相关资源的能力，也有推进社区建设的积极性。未来随着社区意识的觉醒和社区自治的发展，社区规划的组织可以尝试更多的可能性。
5.2 公众参与及规划师的角色
规划师是社区发展的策划者，同时更是社区建设的沟通者、宣传者，是协调社区规划各利益相关方、衔接上位规划与项目设施的枢纽。在系统性的规划评估和编制之外，规划师主要承担公共参与的组织协调以及实施项目的技术支持工作。
总体而言，社区生活圈是新时期面对社会发展新趋势的重要规划理念创新，规划与规划师的角色与作用也将因此而发生重要的调整。规划人只有主动适应新的趋势和要求，才能更好地把握城市发展节奏，获得更好的发展。
详情请关注《上海城市规划》2017年第4期《面向2040年的上海社区生活圈规划与建设路径探索》，作者：奚东帆、吴秋晴、张敏清、郑轶楠，上海市城市规划设计研究院。
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