【历史风貌保护】上海成片风貌保护的规划探索 | 上海城市规划
本文在全面梳理上海30年来的风貌保护工作的基础上，针对本市风貌保护工作的瓶颈问题，阐述了上海成片保护规划的新目标，并提出细化分级分类的保护体系，阐述了各级保护范围的遴选标准和管控要求，初步划示了中心城分级保护方案，最终对上海成片保护政策机制提出建议，是对上海成片风貌保护和精细化规划管理的探索，也是为上海下一步深化和拓展成片风貌保护工作和开展具体试点研究提供支撑。
1上海成片保护历程
1.1 保护法规建设
1991年上海市政府颁布了中国第一部有关近代建筑保护的地方性政府法令《上海市优秀近代建筑保护管理办法》。2002年，上海市人大颁布《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》（简称“《保护条例》”），将立法范围由单个建筑或建筑群扩展至历史文化风貌区，同时将优秀历史建筑的标准扩展至建成使用30年以上的建筑，还对保护管理的内容和方法做出了更明确的规定。
1.2 “点、线、面”结合的保护对象体系
上海作为第二批国家历史文化名城，于1991年编制完成历史文化名城保护规划。2001年国务院批复的《上海市城市总体规划（1999—2020）》明确了上海市历史文化名城保护的原则、方法、框架等内容，确立了历史文化名城保护在城市总体发展中的重要地位。经过近20年的发展，目前上海已形成点、线、面相结合的风貌保护对象体系，并划定相应的保护范围。
上海市城市总体规划图（历史文化名城保护）
上海市中心城总体规划图（旧区历史风貌保护）
1.3 第五批优秀历史建筑及风貌区扩区
2013年开展了第五批优秀历史建筑和风貌区扩区工作。至此，上海优秀历史建筑总计1 058处、3 075幢，风貌保护道路（街巷）达401条，中心城成片风貌保护区域总量突破4 000 hm2。
中心城历史文化风貌区和风貌保护街坊分布图
1.4 瓶颈与问题剖析
（1）名城、名镇、名村保护规划及相关成片风貌保护要求未能有效落实
名城保护规划自1991年编制以来一直未获正式批复；国家历史文化名镇、名村名单公布后，相关区县政府也未能及时编制名镇名村保护规划，风貌保护在总体层面长期缺乏法定依据。其次，风貌保护工作较多关注建筑单体、工程性的风貌保护，对承载历史文脉与文化内涵的空间肌理、历史环境、生活方式等整体性保护的规划控制与引导不够。
（2）风貌保护专项资金未能有效落实、保护资金投入渠道不够
根据《保护条例》要求，市和区、县应当设立保护专项资金，但是专项资金至今仍未有效落实，没有形成政府资金引导、市场积极参与的联动示范作用。
（3）风貌保护的管理要求多，而配套支持政策少
风貌保护地块具有更高的开发成本、更大的开发难度和更长的开发周期，一般通过市场开发难以进行资金平衡，且本市风貌保护奖励及开发受限补偿和支持政策非常有限，导致区县、产权方和开发机构对风貌保护参与积极性不高。
（4）旧城区更新机制单一，制约社会积极参与和自我更新
上海大量的国有直管石库门里弄、工人新村、旧里中非成套房屋多为使用权房，不得抵押融资，导致风貌保护项目开发融资困难，使用者及市场参与保护更新的积极性不高。
（5）《保护条例》应当及时修订，风貌保护项目难以满足相关行业技术规范
《保护条例》经过10多年的发展，亟需推动修订工作。此外，风貌区内历史建筑在建成之初就普遍不符合现行技术规范，若风貌区内建设项目按新建项目进行管理，必将破坏地区风貌特色、空间肌理和历史文脉，因此必须研究制订有针对性的管理技术规范。
（6）管理机制上重视单体保护建筑审批，成片保护规划统筹协调有待加强
2003年上海设立了历史保护委员会，较好地促进了上海风貌保护工作。但总体上对于成片风貌保护的规划统筹和保护不够，对于旧区改造过程中的拆房许可也缺乏统筹协调机制，导致大量没有法定身份的历史建筑被拆除。
（7）权责分工不明晰，主体责任未有效落实
历史建筑及风貌保护的权利和责任界定不明晰，主体责任未能有效落实，特别是占相当比例的公有住房的使用者未能有效落实必要的保护修缮和日常维护义务。另外，在保护管理实践中存在多头管理现象，对于未经保护修缮义务甚至擅自拆除等行为缺乏后续问责和监管机制。
2上海成片风貌保护规划目标
2.1 健全保护规划编制体系
建立名城（名镇名村）、风貌区（风貌保护街坊）、风貌道路、保护建筑等多层次的保护规划，从宏观到微观健全保护规划编制体系，落实各项保护管控要求。
2.2 强化分级分类管控体系
根据风貌价值及特征研究确定不同保护等级和类别，研究制定差别化的分级分类的管控措施、配套政策和机制。
2.3 探索建立积极活化的保护方式
强化成片、成块的保护理念，注重空间格局、城市肌理的整体性保护，物质文化遗产与非物质文化遗产并重，探索建立使用者、所有权人、社会协力推进的保护工作机制，发挥市场等多方共同参与的积极性，将以往静态、被动保护方式转化为主动活化的保护。
3分级分类的保护体系
3.1 一级严格保护范围
从空间格局完整性、代表性、典型性、稀缺性、抢救性和与规划比对等多方面考虑，符合以下遴选标准之一的划示为一级严格保护范围：
①空间格局保存完好，风貌特征典型突出，特色历史建筑集中成片。由保护建筑、保留历史建筑、一般历史建筑及其绿化、庭院、弄巷等环境组成的区域原则上不小于划示范围内总用地的60%。
②在城市发展历程中极具代表性、典型性、稀缺性的特色区域。兼顾原租界与华界的居住形态，包括成片里弄、工人新村、工业遗产、历史园林、院校、风貌道路等区域。
③街坊内包含国家级文物保护单位、著名建筑师或营造商的代表作品。
④街坊内规划以保护、保留为主，规划无增量的区域。
⑤急需“抢救性”保护的历史街坊。与风貌区相邻且整体风貌相近，正处于待拆或者面临较为严重破坏情形的区域。
一级严格保护范围分布图
风貌区内一级严格保护范围一览表
风貌区外一级严格保护范围一览表
在中心城7个行政区内，大部分行政区均划示了一级严格保护范围。杨浦区一级严格保护范围总面积最大，以风貌区外非里弄部分为主，主要位于黄浦江沿线，类型主要为工业遗产、校园、公园等。
中心城各区一级严格保护范围一览表
结合原有风貌区核心保护单元的管控要求，建议一级严格保护范围应当符合历史文化风貌区保护规划和下列规定：
①不得擅自改变街区空间格局和建筑原有的立面、色彩。
②除确需建造建筑附属设施外，不得进行新建、扩建活动，对现有建筑进行改建时，应当保护或者恢复其历史文化风貌。
③不得擅自新建、扩建道路，对现有道路进行改建时，应当保持或者恢复其原有道路格局和景观特征。
④不得新建工业企业，现有妨碍历史文化风貌保护的工业企业应当有计划迁移。
3.2 二级新旧融合范围
风貌区内除一级风貌保护范围以外的区域、风貌保护街坊、部分抢救性保护街坊，选取风貌特征明显、空间格局保存较好、历史建筑集中成片的地区，作为二级新旧融合范围。
建议二级新旧融合范围应当符合历史文化风貌区保护规划和下列规定：
①不得擅自改变街区空间格局。
②允许适当的新建、扩建、改建，但应当在高度、体量、色彩和空间布局等方面与历史文化风貌相协调。
③新建、扩建、改建道路时，不得破坏历史文化风貌。
④新建、扩建建筑，其建筑容积率受到限制的，可以按照城市规划实行异地补偿。
⑤可以进行地下空间开发，地下空间不得损害保护保留历史建筑及环境风貌。
3.3 三级风貌协调范围
在部分抢救性保护街坊、历史城区内，以上海近代历史城区范围为基底，包括风貌区及风貌保护街坊的周边地区。范围内的新建、扩建、改建活动，应在城市肌理、空间格局、建筑体量、高度、色彩、风格等方面与周边历史风貌相协调。
3.4 分级保护方案
通过以上3级风貌保护体系范围的确定，本文在中心城范围内构建约6 476 hm2的成片风貌保护及控制协调区，实施严格风貌管控的成片区域，形成了层次上更细化、范围上更拓展的保护体系。
中心城分级风貌保护范围图
中心城分级风貌保护范围一览表
4上海成片保护政策机制建议
4.1 完善名城名镇名村保护的规划编制体系，确定名城名镇名村保护规划的法定地位
结合新一轮上海市城市总体规划的编制启动了历史文化名城保护规划的编制工作，建议下一步纳入总体规划的编制成果，有效落实有关名城保护要求，积极推进上海成片保护的各项工作。
4.2 推动《保护条例》和行业技术规范的修订增补工作
为保障近期成片风貌保护工作需要，建议先行出台上海成片风貌保护政府规章或文件。同时，建议对风貌保护项目中难以满足现行行业技术规范的情况，予以尽快完善、修订。
4.3 落实风貌保护专项资金
建议将每年财政收入的1%（不少于10亿元）作为风貌保护专项资金，并按5%的幅度递增，各区财政配套不少于市财政投入资金的50%，主要用于风貌区和历史建筑普查、认定，规划编制，修缮、整治及相关技术研究、宣传等工作。
4.4 探索建立风貌保护开发权补偿、交易的统筹平衡机制
建议通过试点研究，探索建立开发权转移交易平台，向评估可行、需要增加开发强度的经营性地块或区域有偿转移开发容量，相关专项资金用于补偿开发受限地块的风貌保护工作。
4.5 探索建立公有住房融资相关渠道及税费减免政策
建议研究房屋使用权抵押融资、交易及税费减免政策，进一步提高历史住宅建筑内的成套率，拓宽融资渠道，鼓励吸引使用者和市场积极参与保护工作。
4.6 深化风貌保护管理机制
建议积极推动各区成立历保委，加强区各部门统筹协调，落实风貌保护日常监管工作，进一步提升风貌保护管理效能。同时，借鉴欧洲发达国家的社区规划师制度，引入社区规划师参与风貌保护的规划和建设管理工作。
4.7 明确和落实风貌保护主体责任机制
建议以法律法规的形式，明确历史建筑产权所有者、使用者及政府的保护权利与职责，落实公有住房所有权人以及使用者的使用与保护修缮义务。
详情请关注《上海城市规划》2017年第6期《上海成片风貌保护的规划探索》，作者：徐继荣，上海市城市规划设计研究院。
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