上海15分钟社区生活圈的规划和实践 | 上海城市规划

程蓉上海城市规划杂志

上海在迈向卓越的全球城市的目标下，将打造15分钟社区生活圈作为提升城市竞争力的重要举措之一，并通过制定规划导则的方式将概念转化为实施与管理工具，在全市居住社区规划和更新工作中推广。在生活圈导则制定和具体实践中，顺应城市发展需求与发展趋势，围绕以人为本的发展理念和社区治理的工作方式两大核心，在规划标准方面以更方便、更开放、更绿色、更集约为目标；在实施途径方面凸显存量用地提升与更新的特征；在行动方面依托多元力量推进实施与管理，导则涵盖理念、规划和行动，体现了上海作为特大城市精细化管理背景下打造社区生活圈的全视角理解。

1上海生活圈概念提出的背景

十八大以来，中央对城市发展明确了若干新要求，上海市在迈向更高发展目标的过程中也面临着新挑战。提出的新举措具体包括：新的发展理念、新的城市目标、新的生活需求、新的治理方式。

基于以上新形势，上海2035在国内率先提出15分钟生活圈概念，希望通过完善基本生活单元模式来反映和体现新时期的城市生活方式、规划实施、社区管理的转型。2015年，《上海市15分钟社区生活圈规划导则》（以下简称“《导则》”）的研究和制定工作启动，以规划标准和指引的方式，将生活圈的概念落实为具体化、可操作的方法，在全市进行推广。

2理念传承及经验借鉴

2.1 理念传承：生活圈是对城市生活基本理念的传承与提升

生活圈所蕴含的发展理念，是对上海长期以来所提倡的以人为本的城市生活理念的延续、传承与不断提升，尤其突出地体现在社区公共服务设施方面。新时期，在生活需求与生活环境发生诸多变化的背景下，生活圈理念需要在延续和传承的基础上进一步提升与完善，以适应生活需求的转变、城市治理的转型，同时探索挖掘存量潜力、体现集约节约绿色生态理念的建设实施方法，以更包容开放的方式来开展社区的规划实施工作。

2.2 经验借鉴：社区生活圈的规划与实施是最基层的生活服务与空间治理行动

2.2.1 韩国首尔的生活圈层次：不同层次生活圈解决不同类型问题

首尔的生活圈规划包括5个圈域（大生活圈，50万—300万人）和140个地区（小生活圈，5万—10万人）。其中，圈域的划分综合考虑区域的发展过程、用地功能及土地使用特点、行政区划、教育学区、居住地与居住人口特点、相关规划等因素。圈域的重点任务在于地区均衡发展和职住平衡等宏观问题。地区的划分综合考虑商业、商务、居住、公共服务、公园与绿地等，布局在用地功能相近、居民联系密切以及设施需求存在共性的临近地区。

2.2.2 日本熊本的生活圈空间：高层次生活圈是由低层次生活圈构成的有机体

日本熊本市生活圈的层次由高到低依次为定居圈、定住圈和邻里生活圈，其中高层次的生活圈均由若干下一层次的生活圈组成。定居圈以中心商业区为核心，提供高等级的商业、艺术文化、休闲、交流等城市服务。定住圈层面，以地域生活网点为核心，提供必要的商业、行政、医疗、福利、教育等服务。在邻里生活圈，即最小层次的生活网点，集合了市民日常生活的主要服务。

2.2.3 中国台湾的生活圈实施：社区规划和建设是社区治理的过程

中国台湾在组织方式上，引入社区规划师制度，作为一种技术中介力量，协调社区与政府部门的意见，制定生活圈建设的行动计划；在具体实施上，行动的参与主体是民间团体和企业，政府为辅助角色，帮助拓展民意机构、民众和民间团体的参与渠道，形成广泛的群众参与。

综上所述，生活圈规划和建设需重点关注以下几个方面：①各城市可根据面临的具体问题，来构建生活圈体系，并确定聚焦重点；②通过交通、设施以及公共空间的分层级衔接，形成各层次生活圈的有机关系；③鼓励政府—市场—公众—社团的协同工作，引入不同程度、不同形式的公众参与，培养社区共识，发挥规划在社区治理上的效用。

3上海现状：社区生活品质是实现持续发展的关键

上海的生活圈建议分为3个层次：解决职住平衡的宜业圈、提供地区服务的宜游圈，以及承担社区服务的宜居圈，其中宜居圈即15分钟社区生活圈。在生活品质是全球城市重要竞争力的条件下，上海需要聚焦短板，将重点放在15分钟社区生活圈层面。同时，考虑上海土地资源紧张，存量社区占较大比重，因此需要重点探索和挖潜更新的方式，来推动社区整体品质的提升。

4上海15分钟社区生活圈规划和实施工作的特点

4.1 整体特点：体现社区治理意识的多维度转型

作为落实上海2035的下位技术文件，《导则》延续了总规的城市治理转型特点，体现出了社区治理意识的多维度转型，包括：①以人民为中心的理念转型，围绕诠释新时期居民的生活方式来建立规划标准；②存量规划的方法转型，探索已建社区逐步落实新理念的规划方法及实施途径；③多元协作的决策转型，社区规划编制和实施向“政府、社会、市民、专家”深度协作转变；④面向实施的行动转型，重视实施行动策划，依托社区力量落实规划蓝图。

4.2 标准导引：围绕5大发展理念演绎新的生活方式

《导则》由标准导引和行动指引两部分构成。标准方面，重点围绕新时期的“生活方式”，从全面营造开放、共享的社区的角度，提出住宅、就业、出行、服务和休闲等各方面的规划对策。其中，对于落实5大发展理念，《导则》全方位地明确了开放共享社区的规划要求。

公共服务设施是社区居民关注度最高的焦点，也是生活圈标准的重点。以下以公共服务设施为例，以点带面地来反映《导则》对新理念和新生活方式的体现。

（1）设施指标体系：以保基础和提品质兼顾公平性与差异性

服务设施关注需求的差异性，设施体系由基础保障和品质提升两类构成。其中基础保障型为底线型设施，主要由政府主导进行托底建设，确保服务的均等化和公平性；品质提升型将新时期下涌现的新型设施类型纳入其中，各社区可根据实际需求进行差异化选择设置，可依托市场力量予以补充建设。

品质提升型设施列表

（2）设施类型：基于新生活趋势引导下的类型完善

从“关怀全龄生活服务需求、体现最具吸引力的生活、适应城市人口多元特征”3点原则出发，借鉴全球服务发展的6大趋势，并针对这些趋势，相应地增加适应上海的设施项目。具体包括：①丰富多元的文化服务，②老有颐养的乐龄生活，③学有所成的终身教育，④全面管理的健康服务，⑤无处不在的健身空间，⑥艺术便捷的商业服务。

（3）布局选址：弱势群体和公益活动的服务半径优先原则

基于优先考虑社区使用频率最高的老年人和儿童的需求，倡导设施布局的“三个优先”，包括：老幼人群优先、服务半径优先、区位选址优先。同时，根据不同年龄段社区居民对设施使用的集聚性需求，将关联度大的设施集中设置，提高居民的出行效率。

4.3 行动指引：整合各方力量推动生活圈建设实施

4.3.1 行动方案：以促实施为目标的全过程行动指导

《导则》提出了“深解读、组队伍、找短板、定任务、推行动、评成果”6个行动环节的建议。①深解读，在于结合具体社区情况，提出行动口号，明确项目的亮点、特色和目标，统一大家对于社区规划实施行动的认识。②组队伍，在于明确成员构成，整合自上而下和自下而上的力量，由区县政府成立专门的工作领导小组，结合具体项目分别成立专门实施推进组，并对社会公众、专家技术团队、社区规划师、社会组织等多方力量进行职责分工。③找短板，在于摸清家底，重点聚焦建成社区，查找公共设施和公共空间的服务盲区。④定任务，在于确定行动项目，综合考虑居民需求紧迫度、实施主体积极性、实施难易度等因素，制定3—5年行动计划，逐步完善社区品质。⑤推行动，在于注重各阶段公众参与，依托公众力量编制方案、推动实施；落实建设主体和建设经费，确保项目的顺利实施。⑥评成果，在于通过发动各界对规划和实施成果进行评议，扩大项目影响力，并总结经验教训。在具体生活圈规划实施工作开展时，各区可结合本区实际情况，深化完善各环节的工作。

4.3.2 公众参与：以深度参与提高居民社区治理意识

《导则》的行动指引，提出了贯穿整个规划实施各个环节的公众参与方案。包括：①找短板环节，开展各类社区现状评估与居民意愿调查；通过社区规划师协调社区各类公众咨询工作，帮助居民了解相关社区政策与规划，引导居民有效参与社区讨论。②编制方案环节，提高规划方案的易读性，以便于机构和利益相关的社区公众理解，引导社会公众通过多种形式参与行动方案的讨论，及时反馈意见。③实施建设环节，组织社会公众力量参与行动计划的推广，并且在设施及空间投入使用后，举办各类社区活动，提升社区凝聚力和活力。④评成果环节，通过网络等平台实时展开评估调查，针对民众诉求进行合理的场地设施的转换与更新。

4.4 存量适应：以“城市双修”作为已建社区品质提升的途径

作为经历过快速发展的特大城市，上海提高社区品质的难点，在于如何应对存量社区设施和环境老化的问题。与以往老旧社区设施和公共空间指标打折的方式不同，《导则》基于社会福利公平性原则，新老社区标准一致，鼓励以“城市双修”手段，通过现有资源挖掘以及周边资源共享，分期逐步提升社区服务品质。