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推进15分钟生活圈规划建设是上海不断提高城市空间品质、体现规划以人民为中心的重要举措之一。通过制定《上海15分钟社区生活圈规划导则》，上海围绕落实5大发展理念和提倡公众参与，统一本市生活圈规划建设的目标、理念、标准和行动原则。在具体实践工作中，各社区根据自身建设特征，在工作重点、方式方法、参与主体以及适用政策上，有各自特征与差异性，需要分类施策。其中，新建地区以落实生活圈的规划理念为重点任务；已建地区内的开发地块中，由现有物业权利人开发的地块适用城市更新办法，土地出让的地块需依托出让前评估落实生活圈要求；老旧社区则主要通过微更新和开放附属空间来提升空间服务品质。
1.1 生活圈的概念及规划编制范围
根据“上海2035”总规，15分钟社区生活圈是上海打造社区生活的基本单位。与其他城市的生活圈规划工作相比，上海的15分钟生活圈更像一种工作理念，是制定标准规范的总体目标，而并没有特别强调具体单个生活圈的范围。为便于与控详规划管理工作衔接，在详规编制中予以落实，在具体的空间边界上主要依托控详编制单元的边界，面积在3 km²左右，对应人口为5万—10万人。1.2 创新规划理念
从国际上各个国家和城市的社区建设和更新的发展来看，坚持以人为本的理念在社区建设和更新工作中尤为重要。很多国家和城市的社区建设和更新工作在理念上都经历过类似的历程和转变，即从工业化背景下大尺度、功能单一的建设模式，到近年来逐步在居民的需求导向下向开放式、小尺度、功能复合的方向回归。2009年，结合第一批大社区的规划工作，上海逐步探索并形成《上海市大型居住社区规划设计导则》作为本市大社区规划编制的基本要求。该导则在传统居住区概念基础上，创新性提出“大型居住社区”理念，突出城市社区的整体发展，突出社会和谐与以人为本，更为全面地从功能布局、开发控制、道路交通、公共设施、空间特色、生态环境6个方面解读社区生活，初步搭建出上海市居住社区的规划导向和标准要求。2016年，根据新形势下的新要求，上海制定了《上海市15分钟社区生活圈规划导则》（简称“《导则》”），在大型居住社区规划设计导则的基础上进行进一步完善。《导则》重点围绕“创新、协调、绿色、开放、共享”5大发展理念，从全面营造开放、共享的社区的角度，深化住宅、就业、出行、服务和休闲等各方面的规划对策。1.3 统一基本行动环节
《导则》提出社区规划建设工作的基本行动范式，指导更新主体如何以社区治理的方式来推进规划方案的编制、建设和管理，进而达到提高社区凝聚力的目标，具体包括“深解读、组队伍、找短板、定任务、推行动、评成果”6个行动环节。
作为外延缓慢扩张和存量不断更新两种建设形式同时存在的城市，上海现阶段居住社区的规划建设按地区类型可以分为3种，即新建地区、仍有开发需求的已建地区和老旧社区。2.1 新建地区：在地区规划中一并落实生活圈建设要求
新建地区范围较大，周边公共服务设施较为缺失，因此在生活圈的实践工作中，任务重点在于如何通过规划方案落实15分钟生活圈的相关理念，且方案深度以控详规划为主，主要解决空间结构、用地布局和地块指标等问题。以黄渡大社区二期为例。黄渡大型社区是上海市第二批23个大型居住社区之一，2012年控详规划编制时，按照上海大型居住社区规划编制导则的要求，基本奠定了社区范围内开放社区的基本骨架。按照15分钟生活圈规划导则的导向，在第二期规划建设范围内主要开展了强化产城融合、完善各级配套设施、优化公共空间网络等方面的优化工作。黄渡大社区二期土地使用规划图
2.2 仍有开发需求的已建地区：以协商或评估方式落实生活圈建设要求
上海在已建地区内的重建地块往往是零星分布的，视开发地块是否为现有物业权利人而决定落实生活圈的管理程序、政策和参与主体上的差异。2.2.1 由现有物业权利人开发的地块：适用城市更新办法
2015年5月，上海颁布《上海城市更新实施办法》（简称“《办法》”），重点解决土地在现有物业权利人不变更的情况下，对地块进行重新建设的相关政策和要求。根据《办法》，更新地块在重新开发建设中，如果提供一定的公益类空间，可享有变更用地性质以及容积率奖励的政策。以宝山区某单元34街坊的更新为例。目前街坊内3个地块分别建设了酒店（商业用地）、银行（商业用地）和公园绿地。
34街坊现状土地使用图
地块投入使用多年，区政府从完善城市功能、促进地区转型发展、调整人口结构以及提升地区环境品质的角度，计划对该街坊的开发地块进行重新开发建设。
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调整前（左）后（右）设施对比图
街坊开发总平面示意图
在公众参与方面，本次规划调整对相关的公众、开发企业和单位进行了问卷调研。从公众问卷来看，居民提出社区环境在养老、文化、医疗、体育设施以及停车空间等方面具有提升的愿望；从企业问卷来看，开发企业乐于提供社区服务设施、公共空间和公共停车场；从相关部门问卷来看，希望通过推动地块更新改造，提升城市形象品质，完善居民的生活配套、创造税收和就业机会，控制地下空间深度，确保周边建筑和现有管线的安全。这些要求是地块规划时需优先考虑和配置的。由于该地块是现有物业权利人在已获得的土地使用权期限内开展的重新开发建设行为，其提供公益性设施的行为可以适用《办法》的相关政策，获得相应的容积率奖励。符合相关标准规范要求时的商业商办建筑额外增加的面积上限
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2.2.2 拟出让开发地块：土地出让前评估及确定生活圈建设要求
被列入需开展土地出让前评估对象的，主要为住宅组团用地、商业服务业用地、商务办公用地、产业社区内研发总部类用地，及其他经营性用地可参照执行。评估范围重点聚焦拟出让地块周边半径约500 m区域。评估内容聚焦在生活圈中的公益需求，重点评估完善公共环境、公共服务配套设施及其他方面内容。在整个评估过程中，公众参与的对象主要是街道政府以及地块周边居民。以宝山区某街坊的0421-01地块为例。出让地块现状周边建成度较低，以农用地、工业用地为主。现状公共服务设施基本空缺，在出让地块500 m范围内有一处公共厕所。综合本地块所在地区的规划方案设施配置情况，优先选取规划中地块邻近范围内稀缺的以及现状周边相关居民最迫切需要解决的设施。
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地块现状图
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地块及周边已规划的设施情况
2.3 老旧社区：以微更新和开放附属空间来提升空间服务品质
老旧社区一般位于上海的中心城区、新城和新市镇的老城区内。生活圈实践工作中，往往通过微更新工作或者开放地块的附属空间来提升社区的设施或空间服务水平。将已建地块的附属空间进行开放共享，是提升老旧社区品质的另一重要手段。《导则》根据存量社区空间资源紧缺的特征，鼓励已建设地块通过开放共享的方式，将地块内的附属绿地、公共空间、服务设施和交通设施向周边居民开放来达到《导则》的指标要求和服务水平。2.3.1 整体统筹型的微更新
整体统筹型更新工作，是基于区域的更新评估形成总体微更新方案，并通过各类型的项目建设，逐步实现社区的整体更新目标。以陆家嘴社区为例，它是浦东新区“缤纷社区”计划的试点之一，该计划以“精心设计，服务百姓，点亮生活”作为总体目标，按照“听诉求、找问题、查盲区、聚焦点、挖潜力、落项目”6个阶段，开展生活圈的实践工作。2.3.2 零星型微更新
微更新型的项目主要是公共设施和公共空间的改建项目，以解决点状的突出问题为突破口，推动社区生活圈的建设。以大西别墅项目为例。2016年大西别墅结合长宁区的“家门口工程”，通过“行走上海——社区空间微更新计划”征集小区绿地的改造方案，共收到2组设计师团队方案。经过多方参与的方案评审，选择“向阳花”计划深化实施。该方案从日照通风条件出发，提出若干大小绿地的改进设想，形成了系统化的设计。对主要树种、阳光和小院落的构思科学合理，兼顾实用性和视觉美观，挖掘了社区原有景观中的特色。
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大西别墅场地改造前（左）后（右）
2.3.3 附属空间共享：以管理机制的完善为抓手
地块附属设施和场地共享是存量社区实现生活圈目标的重要手段，需要相关的行业管理部门予以配合。在“上海2035”总体规划和15分钟生活圈规划导则的编制过程中，开展了大量与相关专业部门之间的沟通协调工作。在两份规划文件编制完成后，也进行了全市层面的宣传，15分钟生活圈的概念得到了普遍认可，部分专业部门也将此作为本系统服务的目标。因此，在落实生活圈要求方面，除了空间规划建设工作以外，其他专业部门的相关管理政策也发挥了积极的作用，对于土地资源稀缺的上海，通过管理机制优化来弥补公益空间的不足，显得尤为重要。
上海的15分钟社区生活圈的规划建设工作是在统一的规划目标、理念和行动原则指导下进行的，同时根据社区所处区位、建设年代等方面的差异，在具体规划编制和实施的任务内容、深度、主体、方式方法以及相关政策上，各有针对性，适应上海目前在城市发展中拓展和更新兼具的建设特征。同时，上海在生活圈的规划建设上，也存在着有待完善的方面，包括规划标准地区差异性不足、控详规划编制方法需进一步强化实施、社会组织参与力度有待提升，以及相关专业管理部门的管理机制尚未全面配合等方面。生活圈的规划建设和管理工作是一个长期动态的过程，唯有通过全社会的共同努力，方能推动本项工作向理想的目标逐步靠近，通过一个个生活圈的逐步完善，进而提升整个城市的社区生活品质、提高城市的竞争力。
详情请关注《上海城市规划》2019年第4期《上海推进15分钟生活圈规划建设的实践探索》，作者：杨晰峰，上海市规划编审中心。
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