交通E看法｜网约车聚合平台有哪些治理要点

2021年以来，出行市场格局开始发生变化，网约车聚合平台的快速发展，搅动了这个行业的一池春水。

作为传统聚合平台，高德、百度的日订单量暴增，进入2022年，华为、腾讯也先后入局。聚合平台的最大优势是整合网约车供需两端资源，对于乘客来说，有了更多出行选择。

但在快速发展的同时，问题也逐步显现。聚合平台汇聚了众多中小网约车平台，而这些平台的合规率普遍不高；与传统网约车平台对比，聚合平台究竟该承担什么样的主体责任，仅是居间信息服务提供者？还是承运人？

近期，在“交通E看法”主题研讨会上，多位来自行业协会、学术界的专家，共同探讨聚合平台治理话题。

“交通E看法”由财经商业治理研究院与东南大学交通法治与发展研究中心共同发起，关注泛交通领域治理话题。

中国城市公共交通协会网约车分会执行副会长邹强介绍，2021年7月前后，高德打车的日订单大约为200万，目前已增长到大约600万-700万单，甚至更高。相比之下，T3出行峰值时会突破每日300万单，曹操出行则可能突破每日150万单。

邹强是出行领域的资深人士，曾是T3出行的创始团队成员，并担任过T3出行运力平台总经理。他指出，聚合平台之所以发展迅速，与出行市场发展模式的改变有关。经过前期的烧钱补贴，网约车平台吸引了大量用户，但在行业发展进入稳定期后，滴滴、曹操、如祺、享到等出行平台都面临供需不匹配的问题。

也就是说，平台的订单很多，数据亮眼。但是实际运力的增长很慢，无法满足需求。而有的平台运力起来之后，需求却跟不上，司机收入不高。这都会导致供需失衡。

对于单个平台来说，想要去打通供需两端，需要投入非常高的成本。同时，由于目前流量成本居高不下，而用户的忠诚度在不断降低。这造成一种现象，一家新平台发展初期烧钱补贴，吸引来了不少用户，但这些用户很多可能都是来“薅羊毛”的，等没有补贴了，可能就会流失到其他平台。司机一端也是同样的情况。因此，在司乘两端大量投入买流量，这个逻辑现在已经不太走得通。

反向看，那些拥有流量的平台则可以进入出行市场，实现流量的变现输出，腾讯、华为都在这么做。邹强认为，未来如字节跳动等其他头部流量平台可能也会进入出行市场，流量端的竞争会非常激烈。

但邹强也指出，运力一端是有上限的，比如，南京整个城市的运力可能就是5万多辆车，运力是比较有限而且确定的。

邹强认为，总结近几年的行业发展情况，应该是流量的事交给流量端去做，运力的事交给运力端去做，匹配起来应该有助于提高效率和降低成本。

北京交通大学法学院副教授孙向齐也表示，聚合平台的出现符合市场规律。市场经济最大的优势就是整合资源，人尽其才，物尽其用，把所有资源的优势充分发挥出来。而聚合平台恰恰做的就是这件事情。

孙向齐认为，高德、百度、美团等平台有流量，有技术，但它们直接进入出行领域是存在困难的，因为难以组织起规模化的运力；而小的网约车平台手中有运力，但缺乏技术优势和获客能力。双方互补，就形成了聚合平台模式。对消费者而言，聚合平台上的出行选择更多，可以享受更便捷的服务。

因此，网约车聚合是值得鼓励发展的新型商业模式。

2022年6月末，一名郑州女大学生在通过高德打了一辆有象约车，行驶途中与大型货车发生碰撞事故，乘客伤重不治身亡。当地交管部门认定，货车一方全责，网约车驾驶员无责。虽然高德、有象约车在事发后均作出了回应，有象约车还先行垫付医疗费，但这起意外事故引发了对聚合平台监管的关注。

聚合平台与传统网约车平台存在区别，已是行业共识。那么，聚合平台应被认定为互联网信息居间服务（中介服务）提供商？还是网约车出行业务承揽服务商（实际承运人）。

邹强认为，聚合平台应被界定为居间服务提供商。具体运营方式和特征可以表现为：聚合平台与网约车企业签订的是居间服务合同，与乘客所签的也是撮合居间服务合同，并明确告知乘客，被聚合的网约车企业是订单承接方。乘客的打车费将直接支付给实际派车的网约车企业，或由聚合平台代收后再按照一定周期支付给网约车企业，聚合平台则从中收取信息服务费。

在业务链条中，聚合平台与司机、运营服务商并没有直接关联，所有与运力和实际服务提供者其实都是网约车企业。

孙向齐表示，对网络平台的监管有两种模式，一种是一般监管，一种是特别监管。对于一般监管来说，只要从事网络运营活动，就要承担相应义务和责任，其法律依据是《电子商务法》。这部法律规定，所有网络平台的运营活动，必须依法登记、纳税，还要对平台内经营者进行登记、审核、管理，不能进行违法乱纪活动、不能销售假冒伪劣产品。此外，还要保证平台内商业活动的公平性，不能有垄断行为、不正当竞争行为等。

但如果网络平台经营的是特殊行业，则监管要求就会更高。从业态看，交通运输行业无疑是一个特殊行业，它和公共安全、公共秩序、公共利益紧密相关。交通运输、公安交管是行业主管部门，市场准入门槛比较高。

基于此，孙向齐认为，虽然行业普遍认为聚合平台只是提供居间服务，但从新出台的一系列监管措施来看，实际已经把聚合平台和传统网约车平台同等对待。

例如，2022年5月24日，交通运输部出台《网络预约出租汽车监管信息交互平台运行管理办法》，这个部门规章将聚合平台和传统网约车平台纳入同样的监管框架，包括需要履行传输运行数据的任务。

孙向齐认为，这意味着聚合平台也需要承担承运人责任。他解释，承运人责任是一种法定和默认的无过错责任。通俗讲，就是乘客从平台叫到车，假如行驶过程中遭遇车祸等风险事件，聚合平台需承担赔偿责任，除非平台能证明自己符合法定的免责情形。

在交通运输，特别是货运领域，承运人分两种，一种是名义承运人，一种是实际承运人。前者一般都是只接托运人订单不实际运输，转派给后者。以此比照，聚合平台在运营过程按照乘客需求承揽订单，并派发给约网车企业，实际跟乘客之间签订承运合同。订单完成后，车费通常是聚合平台收费，再分配给提供运输服务的网约车企业。这实际上符合网约车监管办法规定的网约车服务过程。

孙向齐认为，聚合平台未来只需接受一般监管的可能性不大。聚合平台在运营过程中实际上参与了订立合同、收取车费、提供发票等服务。更重要的是，聚合平台一般实力都很强，无论是技术，还是获客能力都很强，被聚合的网约车企业往往实力相对较弱，平台对它们应该尽到相应的监管义务。

9月13日，交通运输部公布了新的数据，网约车监管信息交互平台8月共收到订单信息7.03亿单。其中，聚合平台完成1.67亿单，按订单合规率由高到低的分别是携程用车、美团打车、高德打车、滴滴出行、腾讯出行、百度打车、花小猪出行。

从统计数据可以看出，聚合平台订单份额已经占全行业的近25%，市场模规可观。但合规率不高仍是聚合平台的普遍问题。比如，自2021年下半年以来，高德在多地受到交通运输部门的处罚，原因集中在两个方面：未在当地取得网约车经营许可、未经审查向无证车辆派单。人们也由此形成了“聚合平台成为不合规车辆聚集地”的印象。

据邹强介绍，目前中国共有282家网约车企业。成立一家合法运营的网约车企业，首先要取得《网络预约出租汽车经营许可证》（行业内称为“国证”）。然后进入某一具体区域，要获得属地的许可（行业内称为“地方证”）。不合规一般有两种情况，一种是虽有国证，但没有获得地方证。另一种则是国证和地方证均已获得，但运营车辆没有取得网约车运输证，或是司机没有取得网约车驾驶员证。

在现实中，第二种情况较为普遍，比如北京、上海对网约车驾驶员有户籍要求，但现实中司机并不合规。

虽然这些针对网约车企业的合规要求已很明确。但在网约车聚合模式下，却成了一个问题，聚合平台只需审查接入网约车企业的国证、地方证？还是要穿透下去，审查司机、车辆是否合规？虽然相关法规并未明确规定，但在实践中，监管要求的显然是后者，但聚合平台并未跟上要求。

邹强指出，聚合平台合规率低是行业共性问题。目前，花小猪的合规率在40%左右，高德是50%左右。

邹强也提出，义务和责任的增加将带来成本的增加，对此，聚合平台试图加以规避，比如设置“防火墙”，在遇到纠纷投诉时，并不直接介入处理，而是转交给具体派车的企业，发票也由派车的网约车企业开具。

除了合规，邹强也提醒需要关注的几个问题：聚合平台存在派单调度匹配算法及定价、抽佣的逻辑合理性和透明度的问题；中小网约车企业的主体责任落地和履约问题。由于中小网约车企业虽然规模不大，但是业务可能分布区域很广，因此在安全管理、合规管理、订单服务、应急管理方面面临较大的压力。对此，聚合平台需要加以考虑。

目前，对出行领域的监管主依据八部法规，《民法典》《电子商务法》《消费者权益保护法》《数据安全法》《网络安全法》《个人信息保护法》《网约车预约出租汽车经营服务管理暂行办法》和《互联网信息搜索服务管理规定》。

广州市交通运输局公共交通处处长苏奎表示，现行法规并未对聚合平台的性质作出明确界定。

他认为，界定电子商务平台经营者的核心是，是否有平台内经营者。而传统网约车平台不属于电子商务平台经营者，这是因为平台内只有驾驶员。

因此，传统网约车企业应属于自营电子商务经营者。之所以将网约车公司称为平台，是因为其具有双边市场特征，这是平台经济最重要特征。

按照这个逻辑，聚合平台则属于电子商务平台经营者，因其拥有平台内经营者（中小网约车企业）。

之所以要区分概念，是因为不同类型的平台性质，责任也不同。

聚合平台对入驻车辆的管理、调度、定价等方面的控制力显著弱于传统网约车平台，相应的，聚合平台在服务质量的一致性、调度效率等方面也弱于传统网约车平台，在市场竞争力方面具有一些先天弱势，但在在合规成本、经营风险、扩展效率等方面又有优势。

苏奎指出，按照《电子商务法》的概念体系，成为电子商务平台经营者的核心要素是拥有独立的平台内经营者，这里的独立主要包括独立生产能力和独立经营权力。其中，独立经营能力是指独立决策权、定价权、生产组织权。没有定价权，就没有参与市场竞争的权利；没有调度管理权，就没有优化生产、管理驾驶员的能力，也就没有掌握、应用数据的可能。

从这个意义讲，聚合平台应该督促平台内的经营者具有独立的经营体系，特别是真实的线下服务能力。但是，有一些中小网约车企业经营能力和线下运营能力都不足，例如，没有解决乘客纠纷投诉的客服，没有安全管理人员，没有办公场所等。

聚合平台一方面使得中小网约车企业有了发展的可能，但另一方面，也使得行业难以优胜劣汰。

苏奎提醒，注意和防止聚合平台利用现有的监管缝隙套利，有些企业打着聚合平台名义，实质上却是传统网约车平台。此外，聚合平台同样是高度垄断的市场，要防止聚合平台侵犯中小网约车企业的合法权益，如剥夺企业自主经营权等。