蔡宗翰：数字化治理靠什么实现｜E法人物

蔡宗翰很健谈，他非常擅长用清晰、有条理的叙述表达自己的观点。

他讲起话没有什么“学究”范儿，这也许与他略带台湾普通话的口音有关，也可能与他对新事物、新观点的包容态度有关。在三小时的沟通中，这位中国台湾籍学者为描述了一幅中国数字化治理的蓝图和可能路径，以及目前的问题和阻碍。

“这一切都是现有技术完全能达到的。”他强调：“是非常实际、可行性很高的，也是每个人都有希望看到的。”

蔡宗翰现任教于北京建筑大学，这位在城建、房地产和数字城市领域颇有建树的学者拥有法学、土地资源两个交叉的复合专业背景。这使得他拥有冷静客观的思辨能力和宏观的思考方式，长期参与立法及实务工作，让他对学术的落地途径十分关切。

作为《“十四五”国家信息化规划》的重要组成部分，数字化治理是蔡宗翰的重点研究方向之一，也是他近年来最常思考的话题。

蔡宗翰是最早到大陆求学的台湾学生之一。

1994年，时任台湾地区教育部门负责人吴京在岛内力推承认大陆高校的学历，虽因李登辉当局的反对而作罢，但吸引了岛内民众对大陆高校的注意。

蔡宗翰的父亲当时在台湾地区司法系统任职，一直关注大陆的发展。1996年，他偶然间得到一本有关大陆 104 所高校简介的书，看完之后，决定让儿子去大陆深造。

“那一年的港澳台独立招生考试一共有 300 多名台生报名参加。” 蔡宗翰回忆：“我记得当时，台生到大陆学习大多是冲着中医专业来的，可供选择的综合性大学只有福建的华侨大学和广东的暨南大学。”

和蔡宗翰同批报考华侨大学的有 34 个人。当时，很多选择报考大陆高校的学生大都是在大陆发展的台商子女，蔡宗翰作为台湾地区公职人员子女的身份在那一批学生中“显得与众不同”。

“那年我们去福建考试时，对考试内容、教材知识和报考学校专业可以说一无所知，甚至都不知道该找谁要课本。”蔡宗翰回忆。

经过两个月的集中学习，蔡宗翰顺利考入华侨大学法律系。在他的记忆里，入学那天，他是从澳门转机到厦门学校，花了整整 8 个小时。今天，若从北京直飞回台湾，只用不到 3 个小时即可。

“时间过得太快了。”蔡宗翰感叹。

就在蔡宗翰报考大约两年后，港澳台独立招生考试改为港澳台联考，招生范围覆盖大陆所有高校。“如果有机会重新选择，我宁愿晚两年来大陆考试，可选范围会更广。”他说。

在当时，像蔡宗翰坚持下来继续留在大陆学习的人凤毛麟角——他那一批 34 名台生，最终完成学业的不足三分之一，且毕业后多数人选择回岛内就业或者到国外留学。事实上，在2008 年之后，台生到大陆学习的高潮才逐渐到来。

2001 年，蔡宗翰本科毕业后进入中国政法大学攻读硕士、博士学位。从那时起，他便一直在北京工作生活。可以说，他在北京生活的时间要比他在出生地台湾还要长。

“第一眼觉得北京是一个大工地，到处都是塔吊和钢筋。”他回忆。

博士毕业后，蔡宗翰进入中国人民大学修读博士后。2010年，他以副教授的身份进入北京建筑大学工作。

蔡宗翰（左一）在香港大学法学院做专题报告

2009 年攻读博士后期间，蔡宗翰在北京市建设委员会实习，是最早在北京事业单位实习的台生之一，当时他专门研究北京房地产市场和北京城市建设法规。2011 年，他在北京买房。

“我觉得，北京已经成为我生活的‘根’了——我的家庭、事业和人际圈都在这里。”蔡宗翰说：“我一直庆幸自己可以留在大陆做学术研究。很多国外没有实践的理论，我们可以率先进行实验——大陆在城市治理和规划、建设等相关领域，从政策制定到数字化改革实践等不少方面已经走在了世界前列。问题当然存在，但成绩也确实显著。”

“现在回想，当初来大陆的选择是正确的。”他说。

2014年，蔡宗翰担任住建部乡村规划研究中心村庄发展与土地研究所所长。从那时起，城镇、农村规划和治理成为他的日常工作和研究重心。至今，他已累计考察了数百个村镇、上百个小城市，长驻过十几个村镇和小城市，为北京、河北、四川、江苏、辽宁、安徽等多个省市的城市和农村做过设计规划。

“规划是城市建设的第一步，但也是最痛苦的一步，治理是实践规划目标的主要手段，但也是在平衡木上玩跷跷板。”蔡宗翰颇有感触：“我们很容易把思维局限在理论层面上，用理论去套现实。可是在城建规划、城市治理学科里，单纯用理论指导现实，一定会出现失真。”

在蔡宗翰看来，这种“失真”源于城建规划和城市治理中涉及到主体、个体、实施策略、环境在不同时期的差异性，“城市包含的人、事、物太多了，不同国家、文化背景，甚至一个城市的不同居民，其需求都会随着时间、空间的变化出现不同的非理性差异。” 这种差异，必然导致计划实施的最后结果产生特异性与不完全性。

具体到治理的数字化上，这种差异带来的难度更为明显。在蔡宗翰看来，数字化本身的定义就包括了科学和规范，包含了通过数字化对人们行为特点的范式总结，是把传统社会规则变成富有节奏或逻辑性的一段代码的过程。正因为差异化必然存在，这种归纳就显得尤为困难。

“我们为什么推数字化？就是要解放政府、减少人力，而代之以适用范式的规则——我一直认为，数字化建设是中国法制进程、国家治理中非常伟大的节点，也是依法治国的核心。”按照蔡宗翰的观点，实现数字化以后，人只需要坐在办公室就可以做出最后的判断，因为“数字会去帮我筛除很多我不必去接触的信息”，其核心就是提高效率和公正，避免个案偏差，避免人为非理性的干扰。

那么，在数字化的过程中，可能面临的最大问题是什么？

蔡宗翰提出三点。

一是人与数字间的冲突，这被他认为是“最核心的”问题。具体而言，它意味着既有社会秩序与未来数字化秩序的冲突，因为既有秩序里肯定存在很多随意性和权利性。

蔡宗翰回忆起，他曾带着一份通过数字化分析未来使用者需求、场地现况、区位情况等综合方案来到某地，试图为当地村民建设村民活动中心，“国家拨款150万元，当地住建局提了个方案，不环保还贵，使用价值也偏低。我们核算了下，结合当地传统建造方法出了新的方案，大概七八十万就能搞定，省下的钱可以去买一些图书设备啥的。”然而，此方案一提，当地住建局局长说他“不懂规矩”。

“所以我才说，数字化治理任重道远——数字化带来的精确必然会改变基层的固有权利体系。” 蔡宗翰感叹。

二是如何获取真实数据。数字化治理的两个核心点是数据截取与数据整理能力。其中，数据整理能力可以通过不同结构的算法完成，但数据的截取一直是老大难。

什么是数据截取能力呢？

蔡宗翰举了个例子：“假设一个路口，今天过30辆车，明天过20辆车，后天过50辆车。要是你没办法完整抓取，并形成周期性数据，只截取今明两天的，算出来平均过25辆车，按这个量去设计，后天肯定堵车。”换句话说，如果没有办法获得“干净、靠谱”的长周期数据，则必然会出现最终决策的偏差。

在蔡宗翰看来，当前的问题在于基层政府的对于数据关注度并不高。越是高层级政府，越重视数据完整性和周期性；而部分基层政府往往忽视数据的重要性，倾向将其当作“政绩工程”来处理，“每一次微小的失真，反馈到上级系统的结果都是天差地别。”

三是管理及使用数据时没有设计容错空间，导致便宜行事空间弱。与传统“人治”中可以讨论和调整的特性不同，数字化治理的容错率为零，也就更容易造成“一刀切”现象。

就此，蔡宗翰举了网红刘畊宏直播中三次被平台封禁的例子。第一次被封因刘畊宏直播时露出腋毛，被系统认定“不雅观”；第二次因胸肌太大被平台系统认定为“擦边球”；第三次则是因为在直播中祝周杰伦身体健康，而被平台判定直播间“涉及医疗健康”。

“这个例子很有趣，也说明了数字化治理没有容错率，在审查中只要涉及敏感词直接就给你一刀切了。”蔡宗翰说：“怎么避免呢？只能让搜集来的数据更多、更精确，但现在很多地方精准搜集数据的能力是缺失的——不是因为做不到，而是没这个意识去做。”

前一段时间，关于美国约翰·霍普金斯大学新冠疫情统计数据权威性的讨论，引发了蔡宗翰的关注。

“事实上，无论某些人如何质疑，约翰·霍普金斯大学与WHO、世界各大著名通讯社都是认可，并经常引用这个统计的。”蔡宗翰说：“而我们都知道，该数据的统计由这所著名大学的新冠资源中心统筹——这就是私域治理辅助公域治理的一个很好的案例。”

在蔡宗翰看来，数字化治理中的公域是刚性和稳定的，而私域则为软性的、变换的、逐利的。私域发展到最后，一定会设法控制、影响公域治理空间，“这与私域治理是以企业或是商业机构、个体为主体，以‘偏好’为导向相关”。所以，这就要求制度设计者找到私域发展与公域治理间的平衡点——既不能让私域无限影响公域，也不能完全否认私域自我发展、自我治理的作用。

“公域治理存在边界——因为它具有刚性特质，依赖制度化体系，科层决策非常明显，因此在面对特殊事件或紧急事件时，若是没有先例或没有上级决策，它的即时应变能力、决断力是最弱的。”蔡宗翰说：“可是，数字化社会的快速发展又要求我们的治理增加即时反应力，那么，与私域发展相结合，让私域在数字化空间中自我治理发挥其辅助作用，就成了一个可行的办法。”

蔡宗翰认为，此前《经济日报》提出的“房地产预售资金监管应松紧适度”的观点，就是一个很好的案例。”

商品房预售资金是指购房人按照商品房预售合同约定支付给房地产开发商的购房款。房企须将预售资金按一定比例存入银行专用监管账户，只能用作本项目建设，不得随意支取、使用，只能随着项目施工进度拨付。但现实中，若把预售资金卡得过紧，并不利于房企有效运用资金，释放经营活力。

蔡宗翰指出，就现行的预售资金监管制度而言，当前的报批件均要求电子化报告，随后也会通过主管部门、银行（金融机构）、开发商三者交互审批、交互申请、交互批准的方式对项目一般监管户和受限监管户的进出款进行管理，也就是说，权限监管只能通过数字化实现。在全面数字化之前，房企若出现资金问题，“还可以去跟县里市里、金融机构商量一下能否灵活一些”，但现在，由于数字化管理的刚性特质，“当初开户时就已把管理规则全写明了”，房企很难再通过沟通游说解决问题。

“这个制度（指预售资金监管制度）本身设计得非常好。但若管得过死，房企就会丧失资金灵活性，就可能存在公域治理过度入侵私域的现象。这就是为什么《经济日报》会提出松紧适度的原因。” 蔡宗翰分析。

近期受到舆论关注的“郑州120延误救治大学生”事件，在蔡宗翰看来，也是基层服务者没有处理好公私域之间关系，导致了治理规则失灵。

“接线员接线一定是存在规则的——接警位置、报警者信息、询问话术等，平台对他们都有输入要求。如果输入不完整，可能被视为骚扰电话或废单”。蔡宗翰分析，从“治”的角度，120平台的设立就是为了解决问题；但要从“管”的角度，那就是在走管理流程。如果接线员脑子里都是“管”的思维，那就会出现不顾实际情况，一定要“走程序”填完电子表格的现象发生。

蔡宗翰认为，数字化治理体系应当是“公域领头、私域为辅”，公域的制度化治理指引架构、方向，私域治理作为补充，“查缺补漏”，“查缺补漏绝不意味着不重要——恰恰相反，这种能力对建构整个治理体系是非常重要的，也是公域治理本身缺乏的。”

他还认为，在数字治理中，最关键的一点是，基层政府应当摒弃“管”的概念，朝着“治”的方向转变，做到“制订规则、调整规则、遵守规则”，而非“既当裁判又当运动员”，真正体现服务性。具体决策时，要将责任明确到具体的人和位置，确保每个责任者的领域和区块具体、明晰，同时并保留一定的特殊例外决策弹性、上报空间，形成清晰的决策链路。

“就像一个蜂巢系统，落实到基层的每一项分工都非常明确，最终统一由城市主脑做判断决策——一个完整的层级制，且每一层级决策判断的对象和指向性都是完整的，并且灵活的。”蔡宗翰说。