【广发宏观郭磊】中期视角下的七个政策方向

原创郭磊郭磊宏观茶座

广发证券首席经济学家郭磊

guolei@gf.com.cn

报告摘要

本篇将站在中期视角，对未来的七个政策方向做出简要前瞻。

第一，“碳中和”与新一轮供给侧。

第二，“资源安全”与产业链定价话语权。

第三，“城市群”与内需的进一步打开。

第四，“科技强国”与工程师红利的进一步激活。

第五，“乡村振兴”与新一阶段农村改革。

第六，“粮食安全”与生物育种产业化。

第七，“生育政策包容性”与积极应对人口老龄化国家战略。

正文

作为“十四五”开局之年，2021年“两会”期间重点议题包括十四五规划纲要草案，关于政策方向的关注和探讨再度升温。本篇将站在中期视角，对未来的七个政策方向做出简要前瞻。

第一，“碳中和”与新一轮供给侧。

碳达峰与碳中和目标。碳排放是指包括二氧化碳在内的一系列温室气体排放量，它主要与一个国家或地区的工业发展程度及发展阶段有关。2019年中国碳排放量占全球29%左右。

2020年9月22日，中国在第七十五届联合国大会指出：“中国将提高国家自主贡献力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和。”

在这一目标之下，“碳达峰”和“碳中和”也是《十四五规划纲要》重点内容之一，规划第35部分指出“降低碳排放强度，支持有条件的地方率先达到碳排放峰值，制定二〇三〇年前碳排放达峰行动方案”。

2020年底中央经济工作会议第八项2021年度重点任务就是“做好碳达峰、碳中和工作”。会议指出“支持有条件的地方率先达峰”、“要加快调整优化产业结构、能源结构，推动煤炭消费尽早达峰”、“要继续打好污染防治攻坚战，实现减污降碳协同效应”。

值得关注的2021年“确保粗钢产量同比下降”和“去产量工作方案”。从碳排放涉及行业来看（2017年数据），发电是主要部门之一，大概排放占比为44%；其次是黑色金属冶炼（钢铁等）的18%，非金属部门（水泥等）的13%。

钢铁作为排放大户，无疑将是压缩碳排放的重点领域。2020年底全国工业和信息化会议指出，“围绕碳达峰、碳中和目标节点，实施工业低碳行动和绿色制造工程，坚决压缩粗钢产量，确保粗钢产量同比下降”。

2月8日工信部网站《继续奋斗勇往直前开启钢铁行业高质量发展新征程》指出2021年将“制定出台《关于推动钢铁工业高质量发展的指导意见》等政策文件，加大行业超低排放改造力度”、“研究制定去产量工作方案，实行产能产量双控政策，确保2021年全国粗钢产量同比下降”。

在前期报告《从粗钢产量看2021年“需求扩张+供给收缩”特征》我们指出历史上粗钢产量负增长的年份比较少见，1990年以来基本上只有2015年。提出“确保产量同比下降”可见决心之大。本轮“去产量”政策值得关注。

碳达峰与碳中和实际上对应着新一轮的供给侧，一些领域会存在阶段性“需求扩张”与“供给收缩”并存的现象。要实现碳达峰与碳中和，无非一是优化传统能源使用，控制高污染行业的污染排放，二是推动环保和新能源的发展。后者对应能源结构变革，而前者实际上对应着新一轮的“供给侧”。

以粗钢为例，后续随压缩产量的方案落地，在名义增长较好、表观消费量上升的时段，可能会存在“需求扩张”与“供给收缩”并存的现象。这一特征与2017年供给侧改革的时候比较相似。

第二，“资源安全”与产业链定价话语权。

经济安全的四个领域与“保障能源和战略性矿产资源安全”。十四五规划建议稿“确保国家经济安全”（第50部分）中指出，要实现重要产业、基础设施、战略资源、重大科技等关键领域安全可控。“战略资源”是要确保安全可控的四个领域之一。在具体阐述部分，规划指出“保障能源和战略性矿产资源安全”。

以铁矿石三轮涨价周期为例看上游价格对于中游利润的挤压，以及沿产业链向制造业的传递。铁矿石在2005年以来经历了几轮典型的价格上行周期，第一轮是2006年中-2008年中；第二轮是2009年中-2011年初；第三轮是2016年以来，中间经历过价格调整（2017、2019年），但整体保持震荡上行。

从铁矿石价格和钢铁行业毛利率的经验走势中我们不难发现，每一轮铁矿石价格上涨初期，钢铁行业毛利会和上游价格一起上行；但当上游价格上涨到一定阶段后，终端产品价格弹性（受需求规律约束）就赶不上资源品价格弹性，毛利就会被挤压。比如2006年Q3、2010年年中之后。

2016年以来这轮周期中，由于“去产能”优化了供给结构，钢铁行业毛利率维持了较好的格局。但2018年以来逐渐进入下行周期。2020年铁矿石价格继续上行，对钢铁行业毛利进一步形成压制。

中国钢铁工业协会副会长兼秘书长屈秀丽指出，2020年以来铁矿石价格已上涨了60%，但钢材价格涨幅不到10%，钢企的利润空间不断被压缩。

关键问题是，钢铁行业的成本和利润不单涉及到钢铁行业，它会广泛向下游建筑、机械、汽车、家电等领域传递。上证报报道指出，当前这轮钢价上涨造成工程机械成本和售价之间的矛盾已经显现。“钢材综合成本已经达到4500元/吨，仅钢材一项就要多出几千万元的支出。”

政策对于资源安全及产业链的“定价话语权”问题的关注由来已久。2009年8月13日国务院新闻发布会上，工信部明确指出“中国在世界铁矿石的国际贸易中应该有一定的话语权”。

2020年12月31日，工信部《关于推动钢铁工业高质量发展的指导意见（征求意见稿）》指出，“推进铁矿石联合采购，增强铁矿石定价话语权，研究建立更加公开、公正、透明的铁矿石定价体系。”

对于关键资源的安全及产业链定价话语权问题，稀土是另外一个典型案例。2021年3月1日国务院新闻办就工业和信息化发展情况举行的发布会上，工信部部长肖亚庆指出，“我们现在稀土没卖出‘稀’的价格，卖出了‘土’的价格，这是恶性竞争，竞相压价，使得这种宝贵的资源浪费掉”。

第三，“城市群”与内需的进一步打开。

中心城市和城市群的思路逐步明确。城市化发展到当前阶段，中心城市和城市群的思路逐渐浮出水面。2019年8月中央财经委第五次会议明确指出，“经济发展的空间结构正在发生深刻变化，中心城市和城市群正在成为承载发展要素的主要空间形式”、“要增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力”。

十四五规划纲要建议稿指出，“加快城市群和都市圈轨道交通网络化”、“优化行政区划设置，发挥中心城市和城市群带动作用，建设现代化都市圈”“推进成渝地区双城经济圈建设”。

“城市群”建设可以成为实质性扩大内需、发挥要素优势的战略支点。要进一步打开内需，城市群的发展无疑具有重要意义：

（1）发展城市群可以搭建一个劳动力要素流动的新循环体，降低城市化成本。对于劳动力要素来说，近年流动性逐步下降的特征非常明显，包括总量增速下行和“本地就业”比重的增加。这一特征一则可能源于传统东部省市对劳动力吸纳能力的下降；二则源于农民工随平均年龄的上升有一个“返乡就业”的自然过程。在这一背景下加快发展城市群、推动区域经济多极化相当于搭建一个劳动力流动的新循环体，将大幅降低城市化的成本。

（2）发展城市群有助于在城市群内推动户籍制度的进一步变革，公共服务的一体化、均等化，这在长期有助于“防御性储蓄”的下降，释放内需潜力、扩大消费。

（3）发展城市群可以发挥中心城市资本、人才、信息、物流等要素的优势，提升对周边城市的辐射效应，优化生产要素的跨区域配置。比如一些一线城市制造业可以向周边卫星城市下沉，这有助于降低制造业成本。

（4）发展城市群也可以创造一些明确的新增需求，例如城际轨道交通。从我国人口布局特征来看，城际轨道交通发展潜力依然巨大，这对固定资产投资也可以形成一定支撑和带动。

南京都市圈作为首个跨省都市圈规划获批，显示城市群发展进程加快。2月上旬，南京都市圈发展规划正式批复，这是全国首个由国家发改委正式复函同意的跨省都市圈规划，标志着城市群和都市圈发展进程的加快。经济参考报报道，乌鲁木齐都市圈、西安都市圈、武汉都市圈、广深都市圈、福州都市圈等也相继启动，成为下一步发力重点。

从交通网络的政策规划看，未来要实现都市区1小时通勤、城市群2小时通达。2021年3月1日，国务院新闻办公室举行新闻发布会介绍落实《国家综合立体交通网规划纲要》情况。《规划纲要》提出到2035年，交通网要支撑“全国123出行交通圈”，也就是都市区1小时通勤、城市群2小时通达、全国主要城市3小时覆盖；要支撑“全球123快货物流圈”，（国内1天送达、周边国家2天送达、全球主要城市3天送达）。

第四，“科技强国”与工程师红利的进一步激活。

十四五规划建议稿明确说要“制定科技强国行动纲要”，这一纲要将是政策红利的总纲。十四五规划建议稿指出“制定科技强国行动纲要，健全社会主义市场经济条件下新型举国体制，打好关键核心技术攻坚战，提高创新链整体效能”。“加强基础研究、注重原始创新，优化学科布局和研发布局，推进学科交叉融合，完善共性基础技术供给体系”、“实施一批具有前瞻性、战略性的国家重大科技项目”、“制定实施战略性科学计划和科学工程，推进科研院所、高校、企业科研力量优化配置和资源共享”、“推进国家实验室建设，重组国家重点实验室体系”。

对企业端的基础研发进行减税是“十四五”期间另一个值得期待的点。十四五规划建议稿明确指出，“鼓励企业加大研发投入，对企业投入基础研究实行税收优惠”。对企业端基础研发的减税将有利于推动企业加大中长期研发投入，对市场定价来说也有助于研发资本化。

中国研发占GDP比重目前在2.2%左右，较美国的2.8%、日本德国的3%以上仍有明显空间。按照科技部数据，2019年全社会研发支出达2.17万亿元，占GDP比重为2.19%。这一数据持平于2018年，但较2009年的1.68%提升明显。

而世界银行统计2018年美国、德国、日本研发占GDP比重分别为2.84%、3.09%、3.26%。对比之下中国在研发的GDP占比上仍有较大的提升空间。

推动研发比例上升和科技强国将有助于中国“工程师红利”要素优势的进一步激活。在2017年11月《工程师红利就是中国下一个十年的人口红利》中，我们指出中国经济已在2011年前后度过“刘易斯拐点”，人口红利的减退是一个事实。然而另一容易被忽略的线索是在人口数量下降同时，人口教育素质红利即“工程师红利”正在形成。一系列数据显示中国已经进入“工程师红利”释放和技术赶超加速的“寒武纪时代”。人口红利深刻影响中国上一个二十年，“工程师红利”将深刻影响中国下一个十年。

未来十年全球制造业的α是中国的“工程师红利”和东南亚的“低成本替代”。在2018年3月《未来10年全球经济的α在“U2”》中，我们指出对全球制造业来说，中国经济将是一个转型升级的中心，关键驱动是“工程师红利”；东南亚经济将是另一个转型升级的中心，关键驱动是“低成本替代”。

第五，“乡村振兴”与新一阶段农村改革。

乡村振兴是一项国家战略。乡村振兴战略在十九大报告中就已经明确，报告指出必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重，实施乡村振兴战略。2018年9月，中共中央、国务院印发了《乡村振兴战略规划（2018－2022年）》。

十四五规划纲要进一步指出，全面实施乡村振兴战略，强化以工补农、以城带乡，推动形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系，加快农业农村现代化。实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接。

国家乡村振兴局挂牌标志着在脱贫攻坚战之后，中国将全面推进乡村振兴。作为有效衔接的标志之一，2月25日，国务院直属机构国家乡村振兴局正式挂牌。新华社报道指出，机构更迭背后是我国“三农”工作重心的历史性转移：脱贫攻坚取得胜利后，全面推进乡村振兴。

乡村振兴战略的全面推进有望进一步缩小中国经济的二元化特征。经济学家刘易斯曾提出二元经济结构理论，即发展中国家普遍有着传统农业经济体系和城市现代工业体系并存的状态，他称之为“二元经济结构”。从改革开放后的中国经济特征来看，二元经济结构一度较为明显。

在过去的10年间，城乡经济的二元化特征得到了三轮系统性修正和改善。一是2011年前后中国经济度过人口周期的刘易斯拐点，劳动力成本上行加速，这带来了农村居民外出务工收入的上升。二是2016年前后，三四线房地产市场初步发展，它带来了县域经济结构和居民生活半径的变化、消费渠道的下沉，以及农村青年人口和就业机会的“上翻”；三是“十三五”期间的扶贫攻坚战成功实现了9899万农村贫困人口全部脱贫，832个贫困县全部摘帽，12.8万个贫困村全部出列。

十四五期间乡村振兴战略的全面推进有望进一步缩小中国经济的二元化特征。

乡村振兴的几个看点：公共基础设施、环保、农业全产业链、土地政策、消费下沉等。未来乡村振兴的看点一是农村基础设施和公共服务，包括公路、电网、燃气、网络、自来水、医院、学校等；二是环保举措，包括厕所改造、生活垃圾处置、污水处理等；三是农业和农产品全产业链；四是土地政策的突破，包括探索农村建设用地政策；五是消费向农村市场的下沉，包括品牌消费品、家电小家电、中低价位新能源汽车等。

第六，“粮食安全”与生物育种产业化。

十四五规划纲要在国家经济安全的环节强调“确保粮食安全”。

2021年一号文件指出“地方各级党委和政府要切实扛起粮食安全政治责任，实行粮食安全党政同责”，这一定调显示对粮食安全的重视程度极高。这属于近年以来关于粮食安全问题重要性强调程度最高的表述之一。2月22日，中央农办主任、农业农村部部长唐仁健表示，我国粮食安全完全有保障，但粮食供需一直处于紧平衡状态，未来需求还会刚性增长，加上外部形势的不确定性和不稳定性增加，在粮食安全问题上一刻也不能掉以轻心。

根据政策解释，粮食安全一是“藏粮于地”，即落实最严格的耕地保护制度；二是“藏粮于技”，即借助农业科技，向科技要单产、要效益，这是增加粮食产量的“根本出路”。2月22日，国新办举行全面推进乡村振兴加快农业农村现代化发布会。中央农办主任、农业农村部部长唐仁健指出，保障粮食安全，重点是做好“两藏”，就是“藏粮于地、藏粮于技”。将采取“长牙齿”的硬措施，落实最严格的耕地保护制度，坚决遏制耕地“非农化”和防止耕地“非粮化”，牢牢守住18亿亩耕地红线。下一步增加粮食产量根本的出路还是要向科技要单产、要效益，坚持农业科技要自立自强，下决心打好种业翻身仗，用现代的农业科技和物质装备来强化粮食安全的支撑。

所以我们不难理解一号文件大篇幅强调“打好种业翻身仗”，种业一直被称为农业的芯片。一号文件指出，打好种业翻身仗。农业现代化，种子是基础。加强农业种质资源保护开发利用，加快第三次农作物种质资源、畜禽种质资源调查收集，加强国家作物、畜禽和海洋渔业生物种质资源库建设。对育种基础性研究以及重点育种项目给予长期稳定支持。加快实施农业生物育种重大科技项目。深入实施农作物和畜禽良种联合攻关。实施新一轮畜禽遗传改良计划和现代种业提升工程。尊重科学、严格监管，有序推进生物育种产业化应用。加强育种领域知识产权保护。支持种业龙头企业建立健全商业化育种体系，加快建设南繁硅谷，加强制种基地和良种繁育体系建设，研究重大品种研发与推广后补助政策，促进育繁推一体化发展。

2月18日农业农村部发布《关于鼓励农业转基因生物原始创新和规范生物材料转移转让转育的通知》。通知指出，鼓励原始创新，支持高水平研究。支持从事新基因、新性状、新技术、新产品等创新性强的农业转基因生物研发活动，新研发的农业转基因生物应比同类已获批生产应用安全证书的有所突破、有所创新、有所进步。不支持低水平、同质化研发活动。

农业农村部副部长张桃林22日指出，农业转基因技术是现代生物育种的一个重要方面，也是发展最快、应用最广泛的现代生物技术。对于农业转基因的产业化应用，我们还是继续本着尊重科学、严格监管、依法依规、确保安全的原则有序推进，让转基因等现代农业生物育种技术能够更好地造福人民。

第七，“生育政策包容性”与积极应对人口老龄化国家战略。

和很多工业化国家一样，中国存在少子化和老龄化现象。从出生率来看，中国2017年之后跌破12‰，2018-2019年分别为10.9‰和10.5‰。新生儿人数2017年有1723万，2018-2019年分别只有1523和1465万。从已经公布的公安部户籍登记口径数据看，2020年叠加疫情影响，有较大概率更低。另一方面，2019年中国60岁以上人口占总人口比例超过18%。

2017年后的出生率下降反映的是1987-1990出生人数的下台阶；2000年后进一步下台阶的影响尚未呈现，十四五期间是人口政策的一个重要窗口期。在前期报告《人口趋势及疫情影响》中，我们指出：2017年以后出生率的下降加快，反映的是1987-1990年出生人数下台阶的滞后影响（从1987年的2550万人降至1990-1999年的年均2075万人）；那么，2000年之后出生人数进一步下台阶（2000-2017年年均1647万人）的影响尚未呈现，如果考虑到平均生育年龄，粗略按滞后30年估算，则影响会落在2030年之后。这意味着“十四五”期间是一个重要的应对窗口期。

十四五规划建议稿已明确指出“实施积极应对人口老龄化国家战略”。十四五规划建议稿指出，实施积极应对人口老龄化国家战略。制定人口长期发展战略，优化生育政策，增强生育政策包容性，提高优生优育服务水平，发展普惠托育服务体系，降低生育、养育、教育成本，促进人口长期均衡发展，提高人口素质。积极开发老龄人力资源，发展银发经济。推动养老事业和养老产业协同发展，健全基本养老服务体系，发展普惠型养老服务和互助性养老，支持家庭承担养老功能，培育养老新业态，构建居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系，健全养老服务综合监管制度。

应对大方向之一是延迟退休年龄，人社部指出正研究延迟退休具体改革方案。国新办2月26日举行就业和社会保障情况新闻发布会，人社部指出正会同相关部门研究具体的改革方案，既要借鉴国际上通行的做法和经验，更要充分考虑我国的现实国情、文化传统以及历史沿革，取得最大公约数，确保方案科学可行、平稳实施。

应对大方向之二是“增强生育政策包容性”，尽力稳定总和生育率。虽然具体生育政策如何变化尚未明确，但“增强生育政策的包容性”确定了政策变革的大方向，即逐步放开生育限制。

十四五期间人口政策变化、变化方向已经确定，唯一不确定的是政策具体方案，它的出台将带来广泛影响。从政策表述来看，政策将“实施积极应对人口老龄化国家战略”，十四五期间人口政策确定会有变化，“增强生育政策包容性”也圈定了人口政策关键的生育政策变化方向，目前不明确的是后续具体的政策方案。人口政策属于长周期较为重要的政策，它的出台将带来广泛影响。