【广发宏观吴棋滢】关于2022年专项债：国新办吹风会有哪些信息

原创吴棋滢郭磊宏观茶座

广发证券资深宏观分析师吴棋滢

wuqiying@gf.com.cn

广发宏观郭磊团队

报告摘要

第一，“早、准、快”三原则奠定了明年财政积极前置的基调。财政部表示，明年专项债券发行要把握好三个字：早、准、快。一是准备工作要“早”；二是发行时机要“准”；三是资金使用要“快”。财政部特别强调明年一季度的发行计划要在今年底就着手编制，确保一季度有相当数量的专项债可发行使用，这意味着明年的“财政前置”特征将比较确定。此外，财政部将按月统计专项债券实际使用进度，并对使用进度较慢的地区实施预警，层层压实责任，这也是一个积极信号，积极财政的落实效率有望得到保证。

第二，值得注意的是，财政部表示12月14日已与发改委专门召开视频会议，要求地方重点做好抓紧分配2022年提前批额度，原则上省级政府年底前要将提前下达的额度全部分配到市县。从这个过程来看，中央经济工作会议“要保证财政支出强度，加快支出进度”落实较早，落实效率较高。

第三，为解决困扰两年的储备项目不足或者储备工作不到位问题，财政部明确提出指导地方政府建立跨部门协调机制，推动加快办理项目用地、规划许可、环评、施工许可等审批手续，加快推进征地拆迁、市政配套等开工前准备。这将进一步解决专项债落地的痛点问题，加快专项债落地。

第四，会议披露了近期财政部已向各地提前下达了2022年新增专项债限额，本次提前批规模1.46万亿元。这一规模高于2019年和2020年第一批，少于2021年，但需要注意的是2021年提前批额度是在今年3月才下达的。本次提前批恢复了前一年年底下达的惯例，有利于明年初尽早形成实物工作量。

第五，对于明年的专项债投向，本次会议提出三个聚焦：一要聚焦短板领域；二要聚焦重点方向；三要聚焦重点项目。其中九大重点方向，一是交通基础设施，二是能源，三是农林水利，四是生态环保，五是社会事业，六是城乡冷链等物流基础设施，七是市政和产业园区基础设施，八是国家重大战略项目，九是保障性安居工程。此外值得注意的是重点项目，会议指出要优先支持纳入国家“十四五”规划《纲要》的项目，以及纳入国家重大区域发展战略的重点项目，还特别提出了“要加大对水利、城市管网建设等重大项目的支持力度”。

第六，关于隐性债务的表述也比较重要，财政部表示近年来隐性债务“风险稳步缓释，风险总体可控”。财政部一方面将坚决遏制隐性债务增量，另一方面稳妥化解隐性债务存量，防范“处置风险的风险”，坚持分类审慎处置，妥善处理融资平台公司债务和资产。对于目前已经启动的广东和上海隐性债务清零试点工作，财政部表示防范化解隐性债务的终极目标是实现全国范围全面消除隐性债务，目前由上海和广东率先展开试点工作，为全国其他地区全面化解隐性债务提供有益探索。简言之，整体风险可控，短期稳妥审慎，根据试点进行制度性探索是这一问题的主要精神。

正文

12月16日，国务院新闻办公室举行政策例行吹风会，财政部副部长许宏才、预算司负责人兼政府债务研究和评估中心主任宋其超出席吹风会，介绍加强和完善地方政府专项债券管理有关情况。这次会议有哪些信息值得关注？我们简析如下。

“早、准、快”三原则奠定了明年财政积极前置的基调。财政部表示，明年专项债券发行要把握好三个字：早、准、快。一是准备工作要“早”；二是发行时机要“准”；三是资金使用要“快”。财政部特别强调明年一季度的发行计划要在今年底就着手编制，确保一季度有相当数量的专项债可发行使用，这意味着明年的“财政前置”特征将比较确定。此外，财政部将按月统计专项债券实际使用进度，并对使用进度较慢的地区实施预警，层层压实责任，这也是一个积极信号，积极财政的落实效率有望得到保证。

会议指出，对2022年全年的专项债发行节奏，要把握好“早”“准”“快”的原则，一是准备工作要“早”，二是发行时机要“准”，三是资金使用要“快”。其中财政部特别强调明年一季度的发行计划要在今年底就着手编制，确保一季度有相当数量的专项债可发行使用。此外，发改委在12月16日新闻发布会中也曾表示“今年专项债券的较大比例是在下半年发行的，其中相当一部分将在明年一季度使用”。

这意味着明年一季度的专项债发行规模不会太小，对明年初实物工作量的形成与同期社融都将形成一定支撑。

值得注意的是，财政部表示12月14日已与发改委专门召开视频会议，要求地方重点做好抓紧分配2022年提前批额度，原则上省级政府年底前要将提前下达的额度全部分配到市县。从这个过程来看，中央经济工作会议“要保证财政支出强度，加快支出进度”落实较早，落实效率较高。

会议中还对如何切实确保“早”“准”“快”原则进行了细化的阐述。今年9月，财政部便会同发改委联合通知地方报送2022年专项债券项目资金需求，布置时间尽可能往前提，尽可能为地方预留充足的时间，更早、更好地去做项目储备工作。

而就在前日，财政部会同发改委专门召开视频会议，其中值得关注的是本次会议要求地方重点做好额度分配工作，原则上省级政府年底前要将提前下达的额度全部分配到市县，额度分配要与市县明年一季度可实施项目的情况相匹配，具备实施条件项目多的地方适当多分。此外，财政部还将会同发改委指导地方做好“建立部门协调机制”、“提前布置项目储备”、“加强项目审核把关”等工作。

这一要求细化了具体的时间和额度分配原则，并再次强调了明年一季度这一重要时间点，同时提出了在分配额度时适当倾斜具备项目实施条件的地区这一具体要求，更方便各地在实操过程中落实与执行。

为解决困扰两年的储备项目不足或者储备工作不到位问题，财政部明确提出指导地方政府建立跨部门协调机制，推动加快办理项目用地、规划许可、环评、施工许可等审批手续，加快推进征地拆迁、市政配套等开工前准备。这将进一步解决专项债落地的痛点问题，加快专项债落地。

近年来储备项目问题备受市场关注，如何将投资需求转化为有效需求是一大痛点。对此财政部提出三项要求，一是建立部门协调机制，二是上文提到的提前布置项目储备，三是加强项目审核把关。

其中值得关注的是，会议提出将“指导地方政府建立跨部门协调机制，推动加快办理项目用地、规划许可、环评、施工许可等审批手续，加快推进征地拆迁、市政配套等开工前准备，将前期工作做深、做细、做实。部门和部门之间的协调配合是非常重要的，但仅仅是部门间协调还不能从根本上解决问题，所以我们明确要求地方政府建立跨部门的协调机制，由省、区、市分管政府领导来协调，进一步提高效率”。

会议披露了近期财政部已向各地提前下达了2022年新增专项债限额，本次提前批规模1.46万亿元。这一规模高于2019年和2020年第一批，少于2021年，但需要注意的是2021年提前批额度是在今年3月才下达的。本次提前批恢复了前一年年底下达的惯例，有利于明年初尽早形成实物工作量。

本次会议中，财政部正式披露了2022年专项债提前批额度已经下达各地的信息，本次提前批额度规模为1.46万亿元，这一额度小于理论上的最高规模2.19万亿元。但实际上2019-2021年中，下达的第一批提前批额度仅2019年的达到了当年上限。

目前来看，2019-2022年的第一批提前批规模分别为：8100亿元（理论上限8100亿元，下达时间2018年12月底）、10000亿元（理论上限12900亿元，下达时间2019年11月底）、17700亿元（理论上限22500亿元，下达时间2021年3月初）、14600亿元（理论上限21900亿元，下达时间2021年12月中）。故2022年下达规模仅略小于2021年，但需要注意的是2021年下达时间为3月初，时间临近两会，没有覆盖1-2月。

上文我们提到，财政部会同发改委要求地方在分配额度时，除了要快，还要与市县明年一季度可实施项目的情况相匹配，具备实施条件项目多的地方适当多分。在这一基础之上，财政部还提出了分配额度的另一原则，即“适当集中”：额度要向中央和省级重点项目多的省市倾斜。

从这一要求来看，明年专项债额度分配至地方的倾斜原则主要基于施工条件和重点项目数量，此外还需关注地区的债务风险，“额度要重点向债务风险较低的地区倾斜”。

对于明年的专项债投向，本次会议提出三个聚焦：一要聚焦短板领域；二要聚焦重点方向；三要聚焦重点项目。其中九大重点方向，一是交通基础设施，二是能源，三是农林水利，四是生态环保，五是社会事业，六是城乡冷链等物流基础设施，七是市政和产业园区基础设施，八是国家重大战略项目，九是保障性安居工程。此外值得注意的是重点项目，会议指出要优先支持纳入国家“十四五”规划《纲要》的项目，以及纳入国家重大区域发展战略的重点项目，还特别提出了“要加大对水利、城市管网建设等重大项目的支持力度”。

会议提出关于2022年专项债券支持的重点方向，主要体现在三个聚焦：一要聚焦短板领域；二要聚焦重点方向；三要聚焦重点项目。

其中值得关注的一个是九大重点方向，近期财政部会同国家发改委印发了申报2022年新增专项债券项目资金需求的通知，明确了2022年专项债券重点用于9个大的方向：一是交通基础设施，二是能源，三是农林水利，四是生态环保，五是社会事业，六是城乡冷链等物流基础设施，七是市政和产业园区基础设施，八是国家重大战略项目，九是保障性安居工程。总体来看这一要求与2021年的正面清单基本一致（具体细项见附表）。

值得关注的另一项是重点项目。会议表示“要优先支持纳入国家“十四五”规划《纲要》的项目，以及纳入国家重大区域发展战略的重点项目。此外，我们还要加大对水利、城市管网建设等重大项目的支持力度。”

其中，国家“十四五”规划《纲要》中与专项债项目可能相关的几大方向有：“国家重大科技基础设施”、“交通强国建设工程”、“现代能源体系建设工程”、“国家水网骨干工程”、“现代农业农村建设工程”、“新型城镇化建设工程”、“促进边境地区发展工程”、“重要生态系统保护和修复工程”、“环境保护和资源节约工程”、“全民健身场地设施”、“精神卫生福利设施”、“公益性殡葬服务”、“经济安全保障工程”等。

九大重点方向之外，会议还表示2022年专项债的负面清单更加明确，包括各类楼堂馆所，形象工程、政绩工程，以及各类非公益性资本支出项目，在高风险地区，债务风险指标相对高的地区，明确不得将专项债券用于非必需的建设项目，这个也有个具体清单。这一负面清单是2021年没有明确的。

财政部表示，为解决部分专项债券资金在使用过程中存在资金闲置、使用效率低、投向不合规等问题，如前日国务院通报了部分债务沉重地区违规兴建楼堂馆所问题，其中有些地区将专项债券资金违规用于楼堂馆所的建设，财政部也采取了一系列措施去规范。

在2022年财政部将进一步加强投向管理，明确负面清单，在全国范围内严禁将专项债券用于各类楼堂馆所，形象工程、政绩工程，以及各类非公益性资本支出项目，在高风险地区，债务风险指标相对高的地区，明确不得将专项债券用于非必需的建设项目（具体清单见附表）。负面清单在具体的项目储备和审核以及发行使用各个环节，都要严格执行。

关于隐性债务的表述也比较重要，财政部表示近年来隐性债务“风险稳步缓释，风险总体可控”。财政部一方面将坚决遏制隐性债务增量，另一方面稳妥化解隐性债务存量，防范“处置风险的风险”，坚持分类审慎处置，妥善处理融资平台公司债务和资产。对于目前已经启动的广东和上海隐性债务清零试点工作，财政部表示防范化解隐性债务的终极目标是实现全国范围全面消除隐性债务，目前由上海和广东率先展开试点工作，为全国其他地区全面化解隐性债务提供有益探索。简言之，整体风险可控，短期稳妥审慎，根据试点进行制度性探索是这一问题的主要精神。

本次会议中，财政部表示近年的隐性债务问题“风险稳步缓释，风险总体可控”。并且，为了实现“全国范围全面消除隐性债务，并建立长效监管制度框架，清除隐性债务形成的土壤环境”这一目标，目前由广东和上海率先展开隐性债务清零试点工作，为全国其他地区全面化解隐性债务提供有益探索。

而围绕隐性债务存量的化解工作，本次会议主要强调“稳妥”、“审慎”和“防范‘处置风险的风险’”：“稳妥化解隐性债务存量，依法实现债务人、债权人合理分担风险，防范‘处置风险的风险’。坚持分类审慎处置，纠正政府投资基金、政府和社会资本合作、政府购买服务当中的一些不规范的行为。”也即以稳定为主。

最后值得关注的一点是，财政部表示目前没有中央债务来置换地方债务的安排，要把地方政府债务风险坚决防范好、化解掉。

核心假设风险。经济下行超预期，刺激政策超预期。