【广发宏观吴棋滢】全国财政工作会议有哪些关注点？

原创吴棋滢郭磊宏观茶座

广发证券资深宏观分析师吴棋滢

wuqiying@gf.com.cn

广发宏观郭磊团队

报告摘要

第一，财政部长刘昆在全国财政工作会议上的讲话于近期全文发布。

第二，2021年财政工作有哪些主要精神？

总基调：“更可持续”的积极财政要兼顾稳增长和防风险、维持政府杠杆率稳定，“为今后应对新的风险挑战留出政策空间”。

要点一：再次强调化解隐性债务，加强地方政府债务管理，预计隐性债务化解工作将进一步推进。

要点二：支出强度适度，赤字率与专项债规模保持合理水平。

要点三：抗疫特别国债资金剩余资金结转到2021年使用，用于满足抗疫等支出需求。

要点四：做好跨年衔接平衡，政策不急转弯。

要点五：进一步优化支出结构，把严把紧预算支出，相关表述较前期更加细致谨慎。

要点六：推动财政资金直达基层这一机制常态化，直达资金规模范围扩大化，防范基层“三保”风险，保障基层财政安全。

第三，2021年财政工作有哪些重点领域？

1）拓展投资空间，优化投资结构，财政资金重点用于短板领域和“两新一重”。

2）研究重要区域财政支持政策，落实国家重大区域战略，推动旧改和租赁市场发展。

3）在民生保障方面，就业、教育、扶贫、养老、健康、文化等产业都有涉及。

4）完善社保基金管理，深化投资运营管理体制机制改革。

5）进一步推动贸易和投资的自由化便利化。

第四，十四五期间，财政工作有哪些值得关注的政策趋向？

1）“过紧日子”、压缩一般性支出将作为一项长期政策存在。

2）强调民生政策的可持续性，尽力而为、量力而行，鼓励社会力量参与“增加非基本公共服务供给”。

3）重视防范财政风险，包括隐性债务风险，确保长期“可持续”。

4）加强财政资源统筹，集中财力办大事，财税政策将加大对影响国家安全薄弱环节的支持力度。

5）预算法实施条例于去年正式落地，十四五期间实施条例将作为指导手册，进一步规范各级财政行为规范。

第五，总的来看，2021年财政工作主要强调点之一是“更可持续”，即在支持经济增长的同时，进一步强调规范化、防风险、稳定杠杆率。这一趋向和货币金融政策的边际变化是类似的。

第六，回顾过去近十年来财政体系的规范化进程，可分三个阶段：第一阶段是地方政府债务初步摸排，第二阶段是新预算法颁布，地方举债模式初步规范；第三阶段是控制宏观杠杆率，明确隐性债务概念并择机推进债务化解。

正文

财政部长刘昆在全国财政工作会议上的讲话于近期全文发布。

1月下旬，财政部网站全文发布了财政部长刘昆在全国财政工作会议上的讲话[1]。

从讲话内容看，全国财政工作会议一是对2020年财政工作成效做出了总结，二是站在“十四五”首年的角度，对十四五期间财政工作的方向与方针政策做出了规划，三是对2021年财政工作的总体要求和具体任务做出了部署。

2021年财政工作有哪些主要精神？

总基调：“更可持续”的积极财政要兼顾稳增长和防风险、维持政府杠杆率稳定，“为今后应对新的风险挑战留出政策空间”。中央经济工作会议提出积极的财政政策要“更可持续”，本次会议对此展开外延阐述：“要兼顾稳增长和防风险需要，保持政府总体杠杆率基本稳定，为今后应对新的风险挑战留出政策空间”、“根据财政经济形势科学确定2021年收入预算，与经济发展指标保持大体协调”。在报告《债务率与财政环境》中我们指出，进入经济修复收入回升的2021年后，财政组合政策的主要线索之一即在维持合意增长水平的前提下防范化解各类风险，既要控制分子端债务规模的增速，也要确保名义增长不受影响以保障必需的财政支出。

要点一：再次强调化解隐性债务，加强地方政府债务管理，预计隐性债务化解工作将进一步推进。2020年财政工作会议中提到“防范化解地方政府隐性债务风险”，今年再次强调“抓实化解地方政府隐性债务风险工作”。此前中央经济工作会议中也特别新增了这一表述。总体来看，自2017年隐性债务这一概念被提出后，防范隐性债务风险的工作于近几年逐步推进，与上述稳定政府杠杆率类似地，2021年化解隐性债务这一工作预计也将步入新阶段。

要点二：支出强度适度，赤字率与专项债规模保持合理水平。为稳定合理增长，保持适度的财政支出是必要的，会议提出“合理确定赤字率和地方政府专项债券规模，保持适度支出强度”。我们在财政政策年度展望报告《回归再均衡》中亦指出，2021年财政支出力度虽或不及去年，但依然将处于历史相对积极阶段；考虑到与2020年的衔接问题，2021年财政支出大幅下行的概率较小。

要点三：抗疫特别国债资金剩余资金结转到2021年使用，用于满足抗疫等支出需求。会议提到：“用好抗疫特别国债资金，按规定将剩余资金结转到2021年使用，用于满足抗疫等支出需求。”此前我们在数篇报告中提及特别国债资金尚未完全支出，部分作为机动留存资金，以支持2021年防疫相关的财政支出。

要点四：做好跨年衔接平衡，政策不急转弯。本次会议特别强调：“加强2020、2021年预算统筹平衡。各地要加大预算统筹力度，努力实现跨年度平衡，政策不急转弯。要严格控制2020年支出，坚决防止年底突击花钱，尽量节省部分资金用于平衡2021年预算。”我们前期报告中提到，2020年财政政策扩张力度空前，对2021年影响有二，一是政策组合需要寻找“和上年衔接”与“回归常态化”之间的平衡点，二是去年相对扩张的财政政策形成的收入仍有部分未形成支出，也将部分支持2021年财政工作。这一点与要点二和三相辅相成。

要点五：进一步优化支出结构，把严把紧预算支出，相关表述较前期更加细致谨慎。从去年的“坚持政府过紧日子”进一步细化为“党政机关要坚持过紧日子”、“把严把紧预算支出关口”、“深入挖掘节支潜力”，在连续数年的“堵偏门开正门”政策叠加2020年更加积极有为的财政政策，财政收支紧平衡状态深化，因此存量财政资金的调用需更加谨慎严格。此外，会议还提到“大幅度压减非刚性、非重点项目支出和公用经费，并对一些重点项目和政策性补贴按照从严从紧、能压则压的原则进行压减”、“地方财政也要进一步压减一般性支出，把更多宝贵的财政资源腾出来，用于改善基本民生和支持市场主体发展”，较前期相关表述更加细致谨慎。

要点六：推动财政资金直达基层这一机制常态化，直达资金规模范围扩大化，防范基层“三保”风险，保障基层财政安全。2020年为支持各地抗疫防疫工作，财政部创设资金直达机制，在实行直达管理的2万亿元中，3000亿元用于支持新增的减税降费，其余1.7万亿元通过财政支出分配至基层，省级政府不得截留[2]。对于2021年，会议提出要延续2020年这一行之有效的新制度，即“实施常态化的财政资金直达机制”这一精准滴灌政策工具，保障“用到基层急需以及惠企利民领域”，还要进一步“扩大中央财政直达资金范围，将直接用于基层财力保障的一般性转移支付、年初可直接分配的中央对地方共同财政事权转移支付、具备条件的专项转移支付纳入直达范围”，保障市县级财力，坚决防范基层“三保”风险，“将‘三保’作为一项重要政治任务来抓，坚决杜绝出现拖欠教师工资等问题”、“对‘三保’保障不到位的地区，要督促地方及时调整预算予以补足，采取加大转移支付、提高资金留用比例等措施予以必要支持”。

2021年财政工作有哪些重点领域？

第一，拓展投资空间，优化投资结构，财政资金重点用于短板领域和“两新一重”。会议强调，将中央基建投资、地方政府债券资金重点用于补齐农业农村、生态环保、物资储备、防灾减灾、民生保障等领域短板，推进“两新一重”等重大工程建设。

第二，研究重要区域财政支持政策，落实国家重大区域战略，推动旧改和租赁市场发展。包括“研究制定‘十四五’时期支持西藏、新疆社会经济发展财税政策体系”、“支持京津冀协同发展、粤港澳大湾区建设、海南全面深化改革开放、东北振兴等”。继续推动城市更新行动，“推动城镇老旧小区改造和住房租赁市场发展”。

第三，在民生保障方面，就业、教育、扶贫、养老、健康、文化等产业都有涉及。会议特别强调对文化事业产业的支持，完善相关资金基金管理机制，支持推出更多精品力作。此外，会议还提出应“加强财政可承受能力评估，对拟出台的民生政策和项目，全面分析对财政支出的短期和长远影响，对评估认定财政难以承受的，一律不得实施”，是财政政策可持续总基调的延续。

第四，完善社保基金管理，深化投资运营管理体制机制改革。会议在社保基金方面主要围绕投资运营管理体制机制改革，进而加强划转中央企业国有股权管理，以及提升地方委托养老基金管理效能。

第五，进一步推动贸易和投资的自由化便利化，如加快区域全面经济伙伴关系协定落地、中日韩自贸谈判进程、研究加入全面与进步跨太平洋伙伴关系协定（CPTPP）、进一步完善海南自由贸易港“零关税”政策等。

十四五期间，财政工作有哪些值得关注的政策趋向？

第一，“过紧日子”、压缩一般性支出将作为一项长期政策存在。会议强调“把党政机关过紧日子作为长期方针政策”、“过紧日子不是财政部门一家之事，要压实预算单位主体责任”，较之前期的“坚持政府过紧日子”要求范围更广、持续时间更长。上文提到，由于连续数年的“开偏门堵正门”政策，财政存量资金规模的多寡至关重要，故为保证未来更有余力地应对可能发生的风险事件，财政政策的可持续性愈发重要，这是本次会议将这一政策作为长期方针政策的原因。各级机关长期做好开源节流工作，是做好“完善跨年度预算平衡机制，以丰补歉、削峰填谷”工作的重要保障。

第二，强调民生政策的可持续性，尽力而为、量力而行，鼓励社会力量参与“增加非基本公共服务供给”。会议强调民生支出应“与经济发展相协调、与财力状况相匹配，切实增强民生政策的可持续性”、“坚持尽力而为、量力而行”，提出“创新公共服务提供方式”，并鼓励通过“社会力量增加非基本公共服务供给”。民生支出始终是财政支出中最重要的分项之一，中长期来看，财政政策的可持续性也意味着民生支出预算应有可持续性，因此本次会议提出通过创新公共服务提供方式、引入社会力量增加供给等方式进一步增强财政保民生的可持续性。

第三，重视防范财政风险，包括隐性债务风险，确保长期“可持续”。会议强调“抓实化解地方政府隐性债务风险工作，确保可持续”、“密切关注事关全局的其他重大风险，防止向财政转移集聚，防止发生处置风险的风险”、“一旦出现重大风险，要果断决策、果断出手”。一则是对财政风险防范的重视，二则着重提出要防范处置风险的风险。长远来看，推进化解地方隐性债务工作的同时也需注意地方财承化解能力，注意化解方式方法。

第四，加强财政资源统筹，集中财力办大事，财税政策将加大对影响国家安全薄弱环节的支持力度。会议指出，“着力维护国家经济安全，针对影响经济安全的薄弱环节和短板不足，加大财税政策支持力度，实现重要产业、重大科技等关键领域安全可控”。

第五，预算法实施条例于去年正式落地，十四五期间实施条例将作为指导手册，进一步规范各级财政行为规范。会议提出，健全制度机制，严格执行预算法及其实施条例，强化预算对执行的控制等。其中涉及的预算法实施条例经过六年打磨于去年下半年正式落地，并将对未来我国预算体系产生重要影响。我们可以将预算法实施条例看作中央对地方财政的指导说明手册，将此前零星细碎或不规范的财政操作汇总规范，这一条例的颁布将促进我国预算体系更加成熟完善。我们在前期报告《新预算法实施条例落地带来哪些变化》中有详细分析。

总的来看，2021年财政工作主要强调点之一是“更可持续”，即在支持经济增长的同时，进一步强调规范化、防风险、稳定杠杆率。这一趋向和货币金融政策的边际变化是类似的。

中央经济工作会议对2021年财政政策强调“更可持续”。针对财政政策更可持续这一基调，本次全国财政工作会议展开了进一步的阐述，即“要兼顾稳增长和防风险需要，保持政府总体杠杆率基本稳定”。具体来看，防风险方面，一是再次强调化解地方政府隐性债务工作，二是做好跨年度平衡、政策不急转弯，三是优化支出结构，更加把严把紧预算支出；在支持经济增长方面，一是强调支出强度稳定适度、赤字率与专项债规模保持合理水平，二是将财政资金直达基层这一政策常态化、资金范围扩大化，必要时加大转移支付力度。此外，就2021年财政工作任务的重要领域，会议提到了几大重要工作领域，包括短板领域、“两新一重”、民生保障、贸易自由化以及重要战略区域等。

这一趋向和同期货币金融政策的边际变化也是类似的。

回顾过去近十年来财政体系的规范化进程，第一阶段是地方政府债务初步摸排，第二阶段是新预算法颁布，地方举债模式初步规范；第三阶段是控制宏观杠杆率，明确隐性债务概念并择机推进债务化解。

第一阶段（2012年至2014年）：2010-2013年，总体来看地方政府性债务[3]规模依然处于稳步增长阶段，但这一阶段政策也完成了对地方政府债务的初步摸排。

第二阶段（2015年至2017年）：2014年43号文的发布与新《预算法》的颁布标志着地方债务体系迈入系统规范的新阶段，财政体系发生几大重要变化，一是地方政府自此从“代发代还”地方债转变为“自发自还”地方债，二是前期纳入统计的地方政府性债务需通过地方置换债券逐一置换化解，即大家熟知的“三年置换”，三是地方政府应与融资平台脱钩，鼓励融资平台市场化改革。

第三阶段（2018年至今）：隐性债务这一概念于2017年中首提，同期伴随PPP模式规范化、资管新规出台等，地方债务体系于2018年起进入进一步规范阶段。此后在数份隐性债务相关文件下达后，地方政府举债、隐性债务化解等工作都正式步上更加规范系统的轨道。此外，这一期间由于贸易摩擦、疫情等特殊因素影响，地方专项债也出现规模显著扩张稳增长等情况，触及债务率警戒区间下限，这一信号也将对未来地方债额度规模产生影响。中长期来看，第三阶段对地方显性债务与隐性债务的规范都是对财政政策可持续性的重要保障，也是本次会议反复强调的政策总基调之一。

核心假设风险。经济下行超预期，刺激政策超预期。

[1] http://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengxinwen/202101/t20210120_3646937.htm

[2] 按照规定比例预留待分配的抗疫特别国债资金除外；此外养老保险的补助经费要实行省级统筹，基层的养老补助资金也要统筹到省级列支，即基层的养老补助支出也反映在省级。

[3] 根据审计署口径，地方政府性债务分为一类债务（也叫地方政府债务，可理解为显性债务）、二类债务（地方政府负有担保责任的债务）和三类债务（地方政府可能承担一定救助责任的其他相关债务）。

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