县城：中国城镇化战略的最后一块拼图

原创镇长本人大树乡谈

收录于合集

5月6日，中办、国办印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，这份文件非常重要，串联起了中国多个国家长期战略政策，而在短期，则是今年强刺激政策的一部分。

县城与乡村都是中国的多数，发展都面临困境。一个县城如果不在大城市周边、没有便利的交通、没有历史沿袭的产业、没有大学大企业、也没有独特的资源，那么终究要面临终极的问题：落寞。

但是，我们偏偏不能让这些县城和乡村落寞，对于中国这样一个人口、领土大国，如果只有星星点点的大城市，显然是脆弱的，过去几十年我们在县城、乡村投入的巨量人力和资源创造的财富，也不容轻易浪费。

那么怎么做呢？又该如何系统理解这个政策、理解县城和乡村的未来？

这就是小镇今天要分享的。

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我们到底要不要承认客观规律？

在过去很长一段时间，关于国内城市发展，有两个争论：大都市派与小城镇派。前些年我们对于城市发展的规划是这么三句话：严格控制大城市，合理发展中等城市，积极发展小城镇。

确实，如果按照陆铭教授《大国大城》等“大都市派”观点，城市代表着效率，城市越大效率越高，每个地方都倾向于实现人均效率的均等化，也就意味着人必然向大城市流动。

但这个观点并不一定在各个时段都成立，还是要取决于发展阶段和国情。

比如欧美，城市化率很高，达到80%甚至90%，但是并没有如中国这样形成庞大人口的大都市，比如美国第一大城市纽约也不过800多万人，只有扩大到都市圈才能跟北京、上海、广深、成都等城市规模相当，但实际生产效率和生产总值显然不逊色于中国的任何一座城市。

欧美是就地城市化或者城镇化，比如十几万人口，能够形成若干个城市，容纳数所大学，还有世界五百强企业、科研院所等等。

中国作为后发国家，又不能从外部获得资源，只能进行内部资源集中，优先发展局部地区。在城乡剪刀差、中西部支援东部沿海等等政策导向下，确实产生了一批“先富”地区，这就在国内形成了巨大的发展落差，广大中西部、乡村、县城以及中小城市的人就如水落悬崖一般汹涌地向东部、沿海、大中城市聚集。

这就带来一个很严重的问题：城市规模不是固定的，而是要与管理能力相匹配，一旦超过管理能力一定会出大问题。这就像古代基本不可能长期维持百万人口级别的城市一样，千万级别人口的大城市一定是进入工业化之后才可能实现。

在过去，中国各个城市显然扛不住如此汹涌的人口聚集，尤其是管理能力和公共服务供给。

举几个关键的点：

一个是信息的流动速度。为什么中国古代疆域基本固定，与地理环境有关，也与过去封建王朝政令传递速度有关；即使是20多年前，当时固定电话也没有那么普及，信息流动远比现在慢得多，一份文件想要传递到同一个城市的最末梢，都需要一两周时间。政令、行政工作都是建立在信息传递速度之上的。

二是公共服务供给不足。我们现在习惯的水电气暖网等设施，在不久的过去很多城市都不完善，就算是首都北京，为了解决北京用水问题就从河北并过来好几个县，更是在河北设立了两个省级电网公司，其中冀北电网总部就设在北京，运营河北北部五市电网，核心任务就是保障首都供电安全。

北京历史上也多次发生严重大停电，尤其是1996年1月19日（“1·19事故”），北京西部大范围停电，甚至导致国家计委、财政部、国家信息中心、工商银行等网络一度中断，300多万平米停止供暖。更不要说其他城市了，相信20岁以上的朋友小时候都应该经历过停水、停电，小镇小学的时候每天才供水2小时。

三是交通物流不发达。如果交通发达，围绕大城市周围完全可以形成若干个“睡城”，比如紧邻北京的燕郊，仅仅是一个镇，但常住人口已经超过百万，北京内部的房山也是新的“睡城”，但是北京其他郊区，比如顺义、昌平、怀柔，却很少有工作在城六区的人前往居住，关键就是没有方便的直达交通。

而在十几年前，这样的情况更加严峻，每个人通勤的距离在5到10公里就很艰难了，更别说像现在这样每天能跨越几十上百公里通勤，也就意味着过去不可能实现有效的人口疏散。

其他问题还有很多，比如行政管理体系、理念、社会组织、市场力量发挥等等问题，这就决定了在过去很长一段时间，一座城市人口承载能力有限。

自然我们就要“严格控制大城市，合理发展中等城市，积极发展小城镇”。

现在环境条件已经发生了变化，更大规模的城市已成可能。

经过十几年的持续改革，行政、市场、社会力量有了长足发展，数字和信息技术大大促进了信息沟通的效率，有很多事不再需要漫长的等待，社会理念也在发生变化。更加便捷、快速的交通，也让通勤距离大大延长。

更为重要的是，中国已经成为仅次于美国的第二大国，已经直面西方的针对性压力，中国需要有一批能够直面全世界第一流城市的超级大城市、超级大都市圈，这样才能更加充分地提高效率。

毕竟，规模往往是效率的基础。

于是政策随之而变，2019年2月发改委发布《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》，明确“都市圈”是城市群的核心，是城镇化总体格局中承上启下的重要环节。据清华大学中国新型城镇化研究院组编的《中国都市圈发展报告2021》显示，目前中国有34个都市圈，其中北京、上海、广州、深圳、杭州、宁波已基本成熟。

中国都市圈发展报告2021：都市圈综合评价分类结果

都市圈划定了中国地区发展的“天”，但不要忘了中国更加广阔的“地”，那就是乡村。就在“都市圈”正式提出的前2年，2017年国家提出“乡村振兴”战略，就是要把“地”夯实。

但是我们必须面对一个困境：天地之间极为悬殊，就算在都市圈内部的乡村，也很难找到同都市圈核心的中心城市连通的抓手。

“天”“地”之间需要有一座通天的桥梁。

这个桥梁就是：县城。

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为何说县城将完成中国城镇化战略最后一块拼图？

正如第一部分谈到，都市圈是“天”，乡村是“地”，城乡之间的差距令人绝望，以至于每次小镇谈乡村振兴，很多朋友都表示不相信、不可能、太难了。

但是一件事要不要做，不在于难不难，而在于有没有必要。

就比如当年中国人民谋求民族独立当然难如登天，但难道我们就不做了吗？又或者我们顶着美国压力就是要搞《中国制造2025》，还要顶着西方的诋毁坚持“动态清零”，这些都很难，但是越难越说明要做。

小镇之前谈乡村振兴时就提到过，一定要在县域的框架下推进乡村振兴，这里面的关键还是规模，没有一定的人口聚集，现代化的公共服务体系是没法建立的；而县城也是融合城乡协同发展的关键。

这个点也在《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》中多次强调，比如第一段就说“县城是我国城镇体系的重要组成部分，是城乡融合发展的关键支撑，对促进新型城镇化建设、构建新型工农城乡关系具有重要意义”。

中国未来空间布局是在吸收日美欧等国经验、在中国国情基础之上形成的：都市圈更加参考日本，一个东京都市圈容纳人口近4000万，创造超过10万亿人民币，中国很大，可以容得下好几个“东京都市圈”。

而在乡村则考虑欧美日的方式，因地制宜，核心还是要把面发展起来，让全国都市圈内部尤其都市圈以外，都能有现代化的服务网络，能够让绝大多数人口都能享受到现代化的生活，包括水电气暖网、教育医疗养老等等，显然我们现在还远不具备，比如最基本的“水”，相当多的地方仍然无法喝上安全的自来水。

想要实现现代化的服务网络覆盖，必须有一个个足够分散的支点，绝不可能直接从大中城市引过去。恰好我们有这样的资源，在过去几十年“合理发展中等城市，积极发展小城镇”的政策指引下，我们拥有数量庞大的县城、小县城规模的大镇、小镇、还有乡镇合并中被“闲置”的原乡镇驻地村。

这些都有相对完善的公共服务网络，尤其县城的基建水平还是很不错的，以县城、大镇为核心，向小乡镇、原乡镇驻地村逐级延伸，串联更多的行政村，就可以更低投入地打造一个现代服务网络。

这也就是《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》第七部分“提高县城辐射带动乡村能力，促进县乡村功能衔接互补”，专门强调的县城基础设施向乡村延伸、县城公共服务向乡村覆盖。大中城市支持县城，县城支持乡村，这是一个体系。

如此，中国的未来格局就清楚了：

中心城市-城市群、都市圈-县城-乡村振兴，如此环环相扣。

县城，一边要融入都市圈，强化都市圈，承接都市圈人口、功能纾解；另一边要托乡村，缩小城乡差距，最终能够像发达国家那样，选择城市、县城还是乡村，都可以享受到基本的现代服务。

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尊重客观规律，就要“优胜劣汰”，县城也必须要分三六九等。

我们必须承认人一定是向效率更高的地区流动，在总人口未来持续减少的情况下，越来越多的地方人口一定会更少，慢慢的根本无法支撑一个完整的体系。

“撤村并村”已经开展了十几年，乡镇合并也一直在进行，县城也不可能例外。所以文件特别强调“顺应县城人口流动变化趋势”。

当然县在中国的政治版图中意义截然不同，这是一个2千多年的基本单元，轻易动不得。就算经常被拿来当负面例子的“佛坪县”，全县3万人，这个县在秦岭深处，是秦朝就设立的县，在当代也有非常重要的生态和环境保护价值，仅仅一个“佛坪国家级自然保护区”就占了22%的面积，是国家重要的动植物基因库。

这样的县虽然很小，但真的能撤吗？为什么这个县20%是体制内人员，关键也在于承担了很多国家职责。

全国960多万平方公里国土，大大小小这么多县城、县级市，哪怕一千多个人也大大不同，何况是县。所以就必须进行区分、划定层级、明确定位，否则每一个县都觉得凭什么别的县可以、我不可以，这就会带来严重的资源浪费。

比如有的县甚至市，早就人口持续流出，压根没啥外来人口，结果还是大兴土木，总共几十万最多百万人口，还要新盖容纳几十万人的新小区，能卖给谁呢？这样的投入有效益吗？

这也是中央这份文件中特别强调“防止人口流失县城盲目建设”的关键原因。

《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》这个文件内容涉及很广，从不同角度有不同的解读，但是划定不同县的层次和方向一定是核心角度之一，这也是第二部分“分类引导县城发展方向”的根本目的

大致可以分为三个层次：

一是重点发展的县城。

比如大城市周边县城、专业功能县城。这些县城要么在城市群和都市圈范围内，可以承接人口、产业、功能的转移，又或者具备交通、资源、特色经济和产业等优势，就业能力强。

这些县城完全可以发展为大城市的卫星城，也可以成为一个个填充大中城市之间的重镇。

二是合理发展的县城。

比如农产品主产区、生态功能区。这些县城重点不是把经济发展的地多么强，更多的价值是非经济的，比如生态修复、粮食安全以及为周边乡村提供公共服务等等功能。

在完成核心功能之下，才是其他产业发展，但也要以适宜产业和清洁能源等为主。

三是弱化发展的县城。

这些就是人口流失的“重灾区”，文件中也写得很明白，进行了方方面面的限制，比如“严控城镇建设用地增量、盘活存量”“促进人口和公共服务资源适度集中”“加强民生保障和救助扶助”“有序引导人口向邻近的经济发展优势区域转移”。

当然也留了自主空间，那就是“支持有条件的资源枯竭县城培育接续替代产业”，但是能不能转型成功发展起来，要更多靠自己。

这类县城未来的职责就是作为周边区域的公共服务供应中枢，在人口的自然流动，通过时间慢慢消化。

这样划分，也就给社会、资本、企业还有民众一个指引，也对主政者进行了限制，不能随意乱为。

县城建设、乡村振兴，当然是大基建的重点方向，也必然可以立竿见影地提高广大中国人民的生活水平，但钱不能浪费，要珍惜弹药。这也是十几年前我们吃过的教训，不可能放任重演。

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政策是组合拳。

理解这个文件，一定要放在一个体系里，同其他政策联动。

大家可以重温下旧文《政策不是独行侠》。

《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》这份文件重点是对全国大小县城进行了分类，明确了不同类别的发展方向，对县城建设进行了系统规划，要解决的就是如何发挥县城在“城镇化建设”中载体作用的问题。

如果从问题角度，主要是解决人口流失、资源枯竭、发展后劲不足、财政紧张、政府职能失灵、公共服务供应不足等等问题，尤其是解决一些出现严重危机的地区存续问题，在此基础上对县城建设进行了全盘规划，避免继续无序发展带来的更严重问题。

其他的并不在这份文件里，比如不同县城具体应该怎么发展，乡村如何跟上县城，都市圈如何吸纳县城等等，都写在其他政策体系里。我们需要去翻阅都市圈、乡村振兴、新能源、共同富裕、刺激消费、资本投资等等政策。

由点而面，才能更好把握政策。

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