刚刚！云南官宣：已基本告别低价游与强制购物，未来长路该往哪走？

原创曾建中执惠

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史上最严22条整治措施，历时20个月后，云南省旅游业终于挺直了“腰杆”：1月14日，云南省文化和旅游厅党组书记、厅长和丽贵表示，2018年该省共受理旅游投诉780件，同比下降53%，云南已基本告别低价旅游与强制购物。

云南旅游的投诉率也从2017年第6位降至2018年的第21位。在2014年至2016年，云南旅游的投诉率曾连续三年位居全国榜首。

这是强力高压整治的阶段性“胜利”。在这个节点，云南旅游似有一扫长期阴霾之感，其将继续保持高压，还是放松紧绷的神经？

重建良好市场秩序，是云南“旅游革命”的重要一环，而壮士断腕、刮骨疗毒……当这些词置于云南旅游的寻变过程，亦不难发现云南旅游整治的决心以及其中难易。

云南旅游曾长陷“整治—反弹—再整治—再反弹”怪圈，下一个循环将如何开始？

22条史上“最高压”政策

2017年3月27日，云南省旅游主管部门发布《云南云南省旅游市场秩序整治工作措施》，包括七个方面22条措施（以下简称“云南旅游22条”），是云南史上最严旅游治理措施，目标是确保云南全省旅游市场秩序在一年内根本好转。其于当年4月15日正式实施。

在矛盾突出的购物、低价游方面，上述措施包括取消旅游定点购物、严禁变相安排和诱导购物、严惩针对旅游者的欺诈销售，以及禁止“不合理低价游”、实行新的旅游标准合同、建立旅行社“黑名单”制度等，以期对购物店、旅行社、导游和景区予以严管。

执行层面，云南16个州市及重点旅游县（市、区）建立以政府一把手为指挥长的旅游综合监管调度指挥部，抽调人员集中办公，对旅游市场整治工作进行统筹调度，集中受理，并分办和督办旅游投诉。

偌大阵仗背后，云南当地纪检监察部门还对各级政府和职能部门履职情况进行监督，以确保各地“守土有责”。数据显示，截至去年三四月，因在旅游市场整治中不作为或慢作为，云南省有41名干部被问责。2017年，云南查处涉旅案件343件、行政拘留225人、刑事处罚87人等，另查处173家旅行社，占云南全省总量的1/5。

由此，从整体到诸多个体，进行网格化的严控整治，云南的旅游市场显现整治成效。

上市公司丽江旅游2017年年报显示，2017年其营收、净利润分别为6.87亿元、2.04亿元，同比分别下滑11.86%、8.76%。其中主因是团客数量减少，导致索道及演艺等主营业务营收下滑，其中营收占比超半的索道业务为近五年的首次下滑。

该年报还显示，丽江旅游前五大客户均为旅行社，2017年销售额为1.75亿元，同比下滑12.94%，但前五大客户占年度销售总额的比例却上升了1%。

去年3月初，云南省高层对外透露，经过一年治理，云南旅游市场原来铺天盖地个体竞争的低价旅游、原来普遍存在的强制购物现象基本都没有了，但一些问题仍然存在，包括有的旅企没有改变经营模式，一些违规行为由地上转为地下等。其表示将更大力度整治。

更多旅企承压渐巨。

去年8月前后，拥有云南最大的地接社（年接待游客超百万人次）的云玉珠宝集团（简称“云玉集团”）一朝闪崩，负债近10亿元，濒临破产。其多名员工近期向执惠透露，此前的数万元欠薪依然没有拿到。

云玉集团的主要营收来自团客的消费，隐患早已积重，“云南旅游22条”的施行，成为将其压垮的“稻草”，其游客接待量和营收严重下滑，多个项目被裁撤，资金极度紧张，在去年8月左右，员工由8000余名减至2000名。

这是云南旅游市场整治的鲜明注脚，而整治的滚滚车轮继续快速向前。

连续三年全国投诉率最高

“云南旅游22条”措施之严密、执行之严厉，显现出云南旅游业有治“乱世”用重典意味。这个“乱世”的形成也非旦夕之功。

原国家旅游局规划专家王兴斌对执惠表示，可以从供给端和需求端来看云南旅游市场。供给端，云南作为旅游目的地有很多旅行社、很多类同的景区，特色旅游产品的供给不多，加上旅行社进入门槛较低，在提高旅游产品质量及增加特色服务方面，其员工的能力素养和诉求都不够高。相对同质化的竞争，使得不少旅行社采取最便利的“低价”手段来争夺客流。

而在夺得客流后，他们更大的“价值”在地接社、导游和商铺形成的利益链条中，通过强制购物等方式，加以释放。久而形成恶性循环。

需求端，王兴斌认为，应该承认国内还有很多游客的收入仍较低，但有出游需求，对他们而言，哪个旅游团价格低就选哪一个。他表示，目前大部分的旅游者有可能还处于一个初步步入旅游消费的层次，旅游素养或经验的欠缺，使得他们对低价团缺少免疫力。

云南省高层也曾提到，云南旅游存在多个问题，包括市场失范，没有规范，普遍存在不合理低价游模式，导致价格欺诈、垄断经营、虚假宣传、强迫消费等市场乱象屡禁不止；同时，业态落后，观光产品比重大，过度依赖门票收入，新产品新业态培育不足；此外，管理滞后，旅游行业治理能力、治理意识不足，标准化管理不严等。

该高层认为，云南旅游更深层次的问题是当地干部在发展发展旅游行业指导思想上，在旅游业定位目标上出现严重偏差。比如部分干部热衷于追求旅游人数大幅增加，而不注重旅游者本身的感受和需求。

王兴斌也认为，盲目追求旅游业的高速发展、旅游规模的扩大及游客的增加，在云南很突出。

这种发展思维使得低价游、零负团及强制购物等行为，在云南一些区域被默许甚至纵容，直至滚成雪球进而爆发。

对低价游与强制购物的利益链，王兴斌直言这个链条的形成，实质上可能与云南当地的一些主管部门不作为，或主管部门人员可能腐败有关联，不举报不管、私下勾兑等行为可能存在。

上述云南省高层也曾公开表示，有些购物店之所以嚣张，关不掉可能是“背后有人”。

近年来，云南省几乎每年都对旅游市场进行治理，但效果并不乐观。比如2016年，云南发布《云南省整治“不合理低价游”专项行动方案》，成立监理中心，建立旅游购物退货的“快处快赔”机制，并在昆明、大理、丽江、西双版纳等地组建了旅游警察队伍，各级旅游部门联合工商、交通和公安等部门联合整治。

但2016年，云南省旅游投诉率再次位居全国榜首，是继2014年、2015年后的第三次。

下一步如何“动刀”

依靠“云南旅游22条”的强手，云南省旅游投诉率全国排名在2017年为第6位，2018年为第21位，共受理旅游投诉780件，同比下降53%，已基本告别低价旅游与强制购物。

云南似乎终于要松一口气？

并非如此。媒体报道显示，云南提出2019年将实施九大工程，包括旅游市场持续严打严管工程。同时提出，2019年将发挥多部门联合执法作用，强化旅游综合监管效能，通过根除“不合理低价游”、加强旅游团队运行监管、加大“诉转案”力度和提高“行刑衔接”效能等四项举措，持续保持旅游市场整治的高压态势，稳步建立旅游市场整治的长效机制。

这里可理解为两层意思：2019年云南旅游整治将继续高压，云南希望以此获取时间和空间来谋求长效机制的建立。

高压态势将持续多久？

王兴斌认为，这个高压态势不可能持久，因为它动用了大量的行政力量，不少人都是加班加点工作等。

执惠曾获取的一份材料显示，2018年春节期间，云南旅游综合执法部门共派出百余名包括旅游执法人员、临时外聘人员、部门借调人员在内的“随车市场监督员”，跟随旅游团队，共同乘坐旅游大巴车对旅游全行程进行监督。同时，旅游综合执法部门在各具有旅游商品经营、餐饮服务的经营场所门口，设置临时办公台，提醒游客在旅游过程中警惕诱导购物、胁迫购物，谨防购物欺诈，以及消费者维权方式等信息。

这种明晃晃的人海战术，显现出云南旅游整治的“细致”，背后却是市场机制力量的孱弱，对不少商铺、饭店业者而言，也难免被拖入“难堪”之境，对正规运营的业者或企业而言，也可能带来利益损害，这对云南旅游产业的形象及其长期发展亦难加分，乃至减分。

王兴斌认为，云南旅游目前的市场整治成果是阶段性的，并未铲除旅游市场乱象的根源，这种运动式的“严打”手段，比较稳定的法制手段、行政管理以及行业自律手段，加上社会舆论监督手段等还没有形成一个较好的机制。最后还要回到“常规”，一放松，低价游、强制购物等行为又将冒出来

云南旅游市场要摆脱“整治—反弹—再整治—再反弹”的长期怪圈，亟需尽快建立长效机制。

云南省有一些思路。云南省旅游主管部门官员曾表示，“云南旅游22条”是为倒逼云南旅游产业从“景点旅游”向“全域旅游”模式转变，实现产业升级。从2018年开始，云南不再依托几个重点景区和几个重点地区来发展旅游，而是在全省77个县(市、区)开展全域旅游创建，目标是到2020年，云南成为一个“大景区”，走到任何地方都可享受一流环境和服务。

这可视为增加旅游产品供给，提升旅游供给能力的逻辑，有助于云南旅游扩大市场收益面，对“观光游+团客+低价游（零负团）+强制购物”的链条模式也有改善之益。

但能否取得实质成效依然需要建立在几个前提之上：这些产品是否符合市场升级需求，扩增的景点景区能否有效监管？

在当前市场长效机制尚未有效建立的情境下，扩增的收益面如何覆盖，如何避蹈覆辙？那些严重依赖团客购物的仿古小镇实为商业街的产品，以及类似产品，如何走下去？待落地以及未来引进的项目如何把控？

背后都是实质的利益划分或延展，于云南旅游业者、投资方、省市级政府，以及整个行业，莫不如此，其间如何平衡？

王兴斌认为，云南旅游市场的实质变化取决于当地能否将数量型或速度型追求发展为品质型，这意味着其从上到下的指导思想、工作方式、考核标准等都要来个大调整。

对于旅游业是支柱产业的区域来说，这里面利益沟壑遍布，踩踏之间如何护得各方“周全”？

（本文作者曾建中，执惠主笔）

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