美国武器装备竞争性采办的新发展

本文由蓝海星智库(ID:SICC_LHX)授权转载，作者： 穆玉苹

美国等市场经济国家一直将竞争作为指导武器装备采办活动的基本主张。近年来，国防采办竞争率情况不容乐观，合同竞争率从2009年的60.7%下降到2015年的55.4%，达到近10年的最低点。

美国武器装备采办竞争率在下降

美国政府在根据新形势，推进基于效率和效益的采办管理改革，关于采办竞争的政策和措施有了新的调整变化。

一、美国武器装备竞争性采办面临的新形势

美国武器装备采办以及采办合同竞争情况，受到了政府自动减赤、采办主客体结构变动等因素的影响，具体包括：

一是国防采办预算波动的影响。2011年美国政府启动自动削减赤字机制后，国防采办的财政资源受到限制，对采办竞争的影响是，一方面，装备发展思路上更倾向于维持现有装备，从而以非竞争途径选择延续之前的合同；另一方面却是，针对新装备技术的采办，政府更加专注于在既定金额下获取更大的价值和更高的效率，使得利用竞争降低成本成为重要途径。

二是装备技术需求变化的影响。航空母舰、联合攻击战斗机等装备系统更加复杂化，以及“第三次抵消战略”的大力实施给国防装备与技术采办带来更高要求。因此，对各阶段竞争的要求更加复杂。

三是供应商结构变化的影响。一方面，美国传统大型供应商的兼并重组近年来再度活跃，仅2015年就有12项并购列入国防部“重大交易”，包括了哈里斯公司收购Excelis公司、ATK和轨道科学公司合并、计算机科学公司政府服务部门和SRA国际公司合并（成立了CSRA）、洛马收购联合技术的西科斯基飞机部门等，这一系列的并购行为减弱了大型承包商领域的竞争态势。另一方面，国防部在引入非传统供应商方面举措频频，拓展了美国武器装备竞争性采办参与者的范围。

四是老问题和新矛盾带来的影响。首先是竞争性采办中的老问题仍未解决，例如国防知识产权归属不合理、招标吸引力不足、监管不力等问题依然存在；加之，旧的采办模式和流程又出现对装备技术发展快速等新特点的不适应，流程过于冗繁僵化。诸多机制上的新老问题成为许多企业参与国防项目、维持国防采办竞争性的负面影响因素。

二、美国在武器装备采办政策中强化竞争

美国政府的采办政策在进行调整，其中基本原则之一就是提高国防部合同方面的竞争数量和效率。

《2009年武器系统采办改革法》从法律上推进竞争，明确规定，在每一个重大采办项目全寿期的“主包和分包层面上，必须要有竞争或竞争选项”，“要保证主承包商在进行重大武器系统的主要分系统和部件的研发和制造外包决策时，能够‘充分而平等地对待’除自己以外的所有合格供应商”。

随后加强竞争一直是国防部的采办改革的重点。2010年、2012年、2015年三度颁布的“更佳购买力”（BBP）1.0计划、2.0计划和3.0计划，均将“促进有效竞争”作为核心战略之一，突出强调维持竞争态势，并适应新形势提出推进竞争的新举措。其中最新的“更佳购买力”3.0对“促进有效竞争”的解释是：增加和维持竞争环境，向全球市场扩展国防技术与产品采办基础；增加小企业参与度。2014年8月国防部在《创造和维持国防部供应与服务竞争环境指南》，继续强调了竞争的重要性，提出了新的政策措施、审核流程和程序。

三、采取多种措施促进武器装备竞争性采办

美国政府从改善自身机制和刺激主体竞争两方面入手，强化武器装备采办中的竞争性。

一是促进竞争主体的竞争态势。首先，在维持主承包商竞争格局方面，愈加活跃的大型军工企业兼并重组削弱了国防工业基础的竞争态势，美国国防部部除了作出不支持合并的官方表态外，还表示未来会更加仔细地审查主要国防供应商之间的并购活动，尤其是负责主要武器系统的供应商，并与国会联合进行干预。在2015年，国防部提出新的企业合并审查框架，重点放在保护开放市场上。

另一方面，美国国防部一贯主张打破原有的复杂的系统层级的设备和服务采购，为分包商级别的竞争创造额外的机会。国防部认为，将竞争因素向下引入整个供应链能够节约成本。特别是伴随“第三次抵消战略”的实施，高新技术领域的非传统国防供应商得到空前关注，国防部先后在硅谷、波士顿、奥斯汀设立了专门联络机构吸引商业企业，通过提高合同保证金限额、设定参与合同比例等方式，为非传统企业参与竞争提供更加公平的机会。小型供应商的国防合同预算份额从2013年的16%增加到了2014年的19%，达到了14年以来的最高份额。

2000-2014年不同规模供应商的国防合同预算份额

二是加强竞争激励措施的使用。促进高效竞争的前提首先是武器装备采办项目具有足够的吸引力，吸引足够多的竞争者的参与。近年来美国的着力点包括两个，一是知识产权，美国国防部对知识产权的过度占有、对转化的限定打击了这些发明人和创造者，进而将他们排除在竞争主体之外。为此，2016年时任国防部长卡特再三保证国防部了解了企业对知识产权的关切，正在对其予以保护。近年来国防部也采取了“增加未来竞争力的知识产权策略”，比如将国防部出资的开发与私人资助（专利/商业）技术分开处理等。二是利润，利润是敦促竞争者参与国防发明创造、技术投入和提升效率的强有力推动因素。 “更佳购买力”最初推广的是技术上可接受的最低价格（LPTA）合同，以求降低利润空间，但实际是阻碍了有效竞争使成本不降反升。国防业务委员会和国防部2014年自身的年度报告都表示，国防行业的利润空间远远低于商业部门企业，不利于吸引竞争者开展竞争。“更佳购买力”3.0中明确要求“使用合适的合同类型，但增加激励合同的使用”。国防部当前在减少对上述合同的使用，成本加奖励金的形式在增多，固定总价加激励费用合同的采用在2013财年锐增，2015财年达到顶峰。

三是创新竞争范式。美国国防部近年来通过“更佳购买力”计划等，强调采办倾向于开放系统架构和模块化，其中心目的之一，就是在软件供应商中增加创造和维持竞争环境。因为开放式结构便于技术、特别是发展迅速的商业技术的嵌入，增加使中小企业进入的机会，而且使系统、子系统和零部件（包括软件）的独立采办成为可能。另外，为了降低竞争门槛，减少竞争成本与风险，样机开发成为竞争性采办的重要方式。

四是优化竞争性采办机制和流程。列克星敦研究所2014年底的一份报告指出，“国防部自己冗余复杂的采办流程无法吸引承包商投标才是竞争率下降更为重要的原因”。自《2009年武器系统采办改革法》实施以来，美国在持续推动采办组织机构和运行机制的优化，“简政放权”，增加采办过程灵活性，以适应对小企业的管理、监督和监控。“更佳购买力”3.0提出，要考虑各军种和局在不同类型产品和服务上对竞争理解的不同，其提出的理清政策文件需求、清除对工业界的无理要求等，都是在为企业竞争扫清障碍。《2016财年国防授权法案》继续对国防采办体制机制提出改革举措，主要加强了军种部的采办权限，使需求与采办联系更紧密；并响应国会提出的要求，简化采办商业项目的过程，着力解决国防采办程序的复杂、游戏规则的不断变化等问题。（蓝海星：穆玉苹）

“远望智库”聚焦前沿科技领域，着眼科技未来发展，围绕军民融合、科技创新、管理创新、科技安全、知识产权等主题，开展情报挖掘、发展战略研究、规划论证、评估评价、项目筛选，以及成果转化等工作，为管理决策、产业规划、企业发展、机构投资提供情报、咨询、培训等服务，为推动国家创新驱动发展和军民融合深度发展提供智力支撑。