【军事文摘】图解美国三位一体的采办管理系统之“规划-计划-预算与执行系统（PPBE）”
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美国装备规划、计划、预算，同其他军事规划、计划、预算一样，是按照国防部统一的规划、计划、预算与执行系统编制的。美国装备采办所需资源，包括经费、器材和设施等，都是通过这一过程分配。2003年之前，美军一直运用“规划、计划与预算系统（PPBS）”管理该过程；2003年后，变更为“规划、计划、预算与执行系统(PPBE)”，强调系统的执行和操作。该系统由美国兰德公司于20世纪60年代首创，后在军事领域被多个国家仿效采用。
一、规划、计划、预算与执行系统的管理与审批机构
美国国防预算的管理与审批机构:两个层面——行政机构（政府）和立法机关（国会）。美国国会在国防预算工作中的作用主要是审查、讨论国防预算的具体项目，通过立法为国防预算授权、拨款，并且监督国防预算的实施过程。国会两院的武装部队委员会、预算委员会、拨款委员会、国会预算局以及总审计署是国防预算的最高审批机构。在美国政府行政机构内部，国防预算的制定与管理体制大体分为三层（见图1）：第一层是总统，负责制定国家安全目标、下达国防决策指示，为国防预算（包括武器计划项目预算）的编制确立指导原则；第二层是国防部，负责依据国会核准的预算和总统下达的指示来编制《国防规划指南》，统一筹划国防预算的制定；第三层是各军种和防务机构总部，在国防部的统一指导与协调下，制定实施和管理各自的国防预算项目。
图1 国防部机构图
二、规划、计划、预算与执行系统的运作流程
PPBE过程包括4个阶段，规划、计划、预算、执行。
（一）远期规划阶段
规划的主要任务是确定作战能力需求，为下一步的计划阶段确定国防政策和战略指导方针，本质上是确定所需能力的过程。规划过程一般包括备选战略的定义与检查，变化的条件与趋势、威胁、技术的分析，经济评估等，由国防部长办公室（OSD）和参谋长联席会议（JCS）等高层共同参与完成。
图2 远期规划阶段流程第一步
图3 远期规划阶段流程第二步
图4 远期规划阶段流程第三步
图5 远期规划阶段流程第四步
图6 远期规划阶段流程第五步
（二）中期计划阶段
基本上分为三个阶段：首先由各军种和国防部各业务局提出计划建议，其次再由国防部对该计划进行评审，最后由国防部常务副部长签署《计划决策备忘录》。
第一阶段：制定、提交计划。各军种和国防部各业务局制定并提交有关计划，制定《计划目标备忘录》。
图7 中期计划阶段第一阶段流程第一步
图8 中期计划阶段第一阶段流程第二步
图9 中期计划阶段第一阶段流程第三步
图10 中期计划阶段第一阶段流程第四步
图11 中期计划阶段第一阶段流程第五步
第二阶段：计划评审。在收到《计划目标备忘录》后，联合参谋部和国防部长办公厅对其进行审查。
图12 中期计划阶段第二阶段流程第一步
图13 中期计划阶段第二阶段流程第二步
第三阶段：签署《计划决策备忘录》。上述两个文件经综合评审后，形成《计划决策备忘录》，然后按此修订各军种的《计划目标备忘录》，形成《未来年份国防计划》。《未来年份国防计划》——由３个基本坐标轴组成：第一个按照国防部功能和任务进行划分，１１个主要兵力计划项目；第二个按照国会拨款的用途划分；第三个坐标是按照部门进行划分。
（三）年度预算阶段
由负责审计的国防部副部长负责。《计划决策备忘录 》转化为军种的年度预算，再由国防部长办公厅依次进行审查。主要任务是国防部主管财务工作的副部长和行政管理与预算局的预算分析人员分别对各军种和国防部各业务局提交的《概算书》进行评估和调整。国会授权拨款后，各部门按计划开展采办工作。
图14 年度预算阶段流程第一步
图15 年度预算阶段流程第二步
图16 年度预算阶段流程第三步
图17 年度预算阶段流程第四步
图18 年度预算阶段流程第五步
（四）执行阶段
本财年的预算执行时，下一财年的规划阶段已经开始。执行过程是PPBE 系统实行过程中的最后一道工序，目的是评估投人产出，用绩效度量原则，评估项目的完成情况，严密地监测和报告实际执行情况并适时采取纠正措施，确保资源得到合理配置。
三、规划、计划、预算与执行系统的特点
一是PPBE将国家安全目标、军事战略、军事需求与装备建设紧密连接起来，合理分配资源；二是PPBE把装备采办作为一个大系统，将长期规划、中期计划、年度预算紧密衔接，促进装备持续、高效发展；三是PPBE将计划管理与经费分配紧密结合，确保装备预算依据装备规划、计划，通过装备预算落实装备规划、计划。
（来源：空天防务观察，作者：航空工业发展研究中心 于晓伟 张小伟 王萍）
作者简介：于晓伟，航空工业发展研究中心研究员，从事国防采办和科研管理研究。
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